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來源：互聯網

城市更新（英文名：urban renewal），也叫城市振興、城市有機更新。是一種將城市中已經不適應現代化城市社會生活的地區作必要的、有計劃的改建活動。城市更新類型分為拆除重建類、有機更新類和綜合整治類。城市發展階段不同，更新重點也不相同，一般早期或特殊時期的城市更新以拆除重建為主，成熟發展中的城市更新以有機更新和綜合整治為主。城市更新的主要方法有再開發、整治改善及保護。城市發展與治理是世界各國探索的普遍性議題，城市更新作為一項全球性發展策略，是對城市化進程的響應，也是解決城市問題的重要途徑。

城市更新的概念最早是1958年在荷蘭首屆世界城市更新大會上提出來的。此次大會將城市更新定義為“改善生活環境的城市建設活動”——生活在城市中的人們有著不同的居住期望和出行、購物、娛樂等活動需求，并且為了形成更好的生活環境和更美好的城市容貌，會對房屋或者環境等提出改善的要求，這類改善生活環境的城市建設活動都是城市更新。后期城市更新的主要任務已經從最初的“拆舊建新”“消滅貧民窟”等發展為對存量建筑的人文、歷史、社會等方面價值進行再開發，不再單純著眼于物質屬性和經濟因素。

2025年3月9日，住房和城鄉建設部部長倪虹表示，從2019年中央部署實施城市更新以來，已累計開工改造城鎮老舊小區28萬個，惠及1.2億居民，加裝電梯超過13萬部。5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》，提出到2030年，城市更新行動實施取得重要進展。

定義概念

1980年，陳占祥在中國最早提出了“城市更新”概念，強調城市自身的演變過程，突出經濟因素在城市更新中的作用，并提出更新途徑包含重建、保護和維護等。城市更新的主要內容就是對城市中停滯的區域進行拆遷、改造和整修，以新的城市功能替換功能衰敗的城市功能，使城市重新發展和繁榮。其具體內容，一方面是對建筑物質實體的改造，另一方面是對產業環境、生態環境、文化環境、空間環境及視覺環境的改造與提升。除了建筑物的物質質量改善，還包括社區的網絡結構、歷史傳承、情感依戀等的延續。

1990年代，吳良鏞從城市“保護與發展”角度提出了城市“有機更新”的概念。這個概念借用了有機體新陳代謝的演化特征，但當時概念內涵還注重物質層面的更新，隨后有機更新的內涵不斷拓展至社會、環境、經濟等綜合、整體的領域。在獲得“世界人居獎”的“菊兒胡同住房改造工程”中，以“類四合院”體系和“有機更新”思想進行舊居住區改造，保護了北京舊城的肌理和有機秩序，并在蘇州市、西安市、濟南市等諸多城市進行了廣泛實踐，推動了從“大拆大建”到“有機更新”的城市更新理念的根本性轉變，為中國城市更新指明了方向。

廣義上的城市更新

是指為滿足生產生活發展的需求，對城市建成區的空間形態和功能進行可持續改善的建設活動，它有多種表述的形式：城市復蘇、城市復興、城市改造、城市再開發、城市重建等，它伴隨城市不斷發展而始終存在，是長期持續且內容不斷演變的過程。

狹義上的城市更新

狹義上的城市更新，以目前國內的城市更新概念為例，是指由政府部門、土地權屬人或者其他符合規定的主體，按照“三舊”改造政策、棚戶區改造政策、危破舊房改造政策等，在城市更新規劃范圍內，對低效存量建設用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。

其他定義

在不同的權威文件和渠道都對城市更新做出了相應的定義。在1977年英國白皮書《內政政策》中，定義城市更新是一種綜合解決城市問題的方式，涉及到經濟、社會文化、政治與物質環境等方面。在2000年英國《城市更新手冊》中，定義城市更新是引導城市問題的解決，持續改善亟待發展地區的經濟、物質、社會和環境條件的綜合協調和統籌兼顧的目標和行動。在《中國大百科全書》中，定義城市更新是為了振興大城市中心地區的經濟，增強其社會活力，改善其建筑和環境而進行的改造和更新，以此達到社會的穩定和環境的改善。

歷史沿革

背景

18世紀的產業革命導致了世界范圍的城市化。在工業化發達的國家和地區，大量人口涌入城市促使城市規模擴大，導致歐洲許多城市急劇擴張，于是拆除中世紀城墻，修建城市急劇擴環路，建設新城區成為許多城市的普遍選擇。

城市的盲目發展使城市出現了一系列的問題:交通擁擠、人口密集、環境污染、土地緊張等，特別是第二次世界大戰以后，西方許多國家遭到毀滅性破壞，一些大城市中心地區的人口和工業出現了向郊區遷移的趨勢，原來的中心區開始衰落。為了復興城市經濟，緩和階級、種族之間的矛盾，改善城市不良環境，歐美各國率先展開了大規模的"城市更新"運動，城市更新作為專有名詞才開始在城市研究領域出現，并由此建立了一門新興的社會工程學科--城市更新學。

大規模的推倒重建和清理貧民窟（二戰后至二十世紀50年代）

二次世界大戰以后，在當時有CIAM（現代建筑師協會）倡導的城市規劃思想指導下，許多城市（包括倫敦、巴黎、慕尼黑等歷史悠久的城市）都曾在城市中心拆除大量建筑，而新建各種標榜為“國際式”的高樓。這種形式的城市更新造成了大量的社會問題，有的西方學者稱之為“第二次破壞”（把第二次世界大戰稱為第一次破壞）。在英國，1941年，土地開發補償和賠償政策專家研究委員會主席Justice Uthwatt 和他的委員會向政府提交了“過渡性報告”，提出在全國擴大開發范圍，以適應戰后重建，并在重建地區進行城市規劃。這兩份研究成果，都得到政府的采納，為日后的城市更新創造了條件。

城市中心土地的強化利用與城市的衰敗（二十世紀50~60 年代）

這時期的城市更新運動是強化城市良好區位的土地利用，通過吸引金融保險業、大型商業設施、高級寫字樓等來使土地增值。原有的居民住宅則被置換到城市的其他地區。這種舉措帶來城市中心區的繁榮，但助長了城市向郊區分散的傾向。使人口大量外遷，一些大城市的中心區在夜晚和周末變成了所謂“死城”(Nekropolis）或“城市沙漠”(City Desert），帶來社會治安、交通等一系列社會問題。而大量被迫從城市中心區遷出的低收入居民卻在內城邊緣形成新的貧民窟。

城市更新（Urban Renewal）一詞最早出現在1954年美國的住宅法法案中，針對的是都市廢舊區和頹廢區進行住宅改造。1958年8月，第一次城市更新研討會在荷蘭海牙召開，會上首次對城市更新的理論概念進行了闡述，此次大會將城市更新定義為“改善生活環境的城市建設活動”——生活在城市中的人們有著不同的居住期望和出行、購物、娛樂等活動需求，并且為了形成更好的生活環境和更美好的城市容貌，會對房屋或者環境等提出改善的要求，這類改善生活環境的城市建設活動都是城市更新。

中產階級化與鄰里復蘇（二十世紀60~70 年代）

20世紀60~70 年代，歐美的城市更新運動出現了所謂“紳士化”(Gentrification）傾向：一些中產階級家庭自發地從市郊遷回城市中心區，與低收入居民比鄰而居。中產階級家庭的遷入，增加了居住地區的稅收并帶來一些投資，改善了居住環境，平衡了城市交通的壓力。中產階級化本質上是富有階層的居民重新占據城市中心的土地資源和生活空間。

同時期，美國由聯邦政府補貼地方政府對貧民窟土地予以征收。然后，以較低價格轉售給開發商進行“城市更新”。雖然城市更新綜合了改善居住、整治環境振興經濟等目標。較以往單純以優化城市布局改善基礎設施為主的“舊城改造”，涵蓋了更多更廣的內容，但是，其所引發的社會問題卻相當多，特別是對于有色人種和貧窮社區的拆遷顯然有失公平，而受到社會嚴厲批評而不得不終止。

公共參與和社區規劃（二十世紀70年代以后）

20世紀70年代以后，城市居民成立自己的組織，諸如街區俱樂部、反投機委員會、社區互助會議等。這些組織利用法律同政府和房地產商進行談判，對政府的城市更新政策有較大的影響。這個時期還出現了一種自下而上的所謂社區規劃(Community Based Planning)。社區規劃通常規模較小，以改善環境創造就業機會、促進鄰里和睦為主要目標，目前已經成為歐美城市更新的主要方式。

進入20世紀80年代西方城市更新政策出現明顯轉變，從政府導向的福利主義社區重建，迅速變為市場導向的以地產開發為主要形式的舊城再開發。這個時期整個英國充斥著各種地產開發項目，商業、辦公及會展中心、貿易中心等旗艦項目成為地方主要更新模式。私有部門被奉為拯救城市衰退區經濟的首要力量，公共部門首次在城市更新中變為次要角色，其主要任務是為私有部門的投資活動和經濟增長創造良好寬松的環境。

在美國，聯邦政府實施“城市復興”政策，取消或減少對 “現代城市規劃”資助，讓州和地方政府對城市計劃負責。市場導向城市更新的顯著特點是政府與私有部門的深入合作，政府出臺激勵政策為私人投資提供寬松和良好環境，私有部門提供資金在市中心修建標志性建筑、豪華娛樂設施，借以吸引中產階級回歸市中心，并作為催化劑刺激舊城經濟增長。因此，市場導向舊城再開發項目大多能夠獲得商業上的成功，直至今日仍然是大多數城市廣泛采用的更新模式。

二十世紀80年代后，興起了城市土地再利用（land reuse），對于小塊土地或建筑物重新調整用途（例如將工業區、碼頭區轉變為商業區等），往往并不牽涉到大規模的街區（特別是居住用地）調整，例如波士頓的昆西市場（Quincy market）改造。

1996年6月，聯合國在伊斯坦布爾市召開的聯合國第二屆人類住區會議（人居二）上，將“人人有適當的住房”和“城市化進程中人類住區的可持續發展”確立為21世紀人類奮斗的、具有全球性重要意義的兩個主題，并明確將“可持續的人類住區”作為承諾之一。這無疑為21世紀的城市更新確立了主題思想。

2019年11月20日，中國城市更新（長三角）峰會在滬舉行。2019年城市更新受到中央政策鼓勵，作為城市更新的前提，地級及以上城市已經全面開展城市體檢工作。從2024年起，中央財政也開始支持部分城市實施城市更新行動，首批共涉及15個城市。2026年2月12日，中國教育部發布《關于深化職業教育教學關鍵要素改革的意見》。其中提出，探索建立新專業增設快速響應通道，面向新興產業和未來產業，重點增設低空經濟、人工智能、高端裝備、城市更新、民生緊缺等領域新專業。

目標與意義

城市更新的目的是對城市中某一衰落的區域進行拆遷、改造、投資和建設，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質空間，使之重新發展和繁榮。它包括兩方面的內容：一方面是對客觀存在實體（建筑物等硬件）的改造；另一方面是對各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境、游憩環境等的改造與延續，包括鄰里的社會網絡結構、心理定勢、情感依戀等軟件的延續與更新。

2024年《政府工作報告》中提出，圍繞民生工程、里子工程、安全工程這三大工程穩步實施城市更新行動和更新工作。2024年，城市更新將聚焦“三大任務”——民生工程、市政基礎和城市安全等重點領域。

更新類型

拆除重建類

拆除重建是指大部分建筑都被推倒重來，按新的規劃重新建設。可能改變土地使用權的權利主體，也可能變更部分土地性質，最典型的是城中村拆遷、棚戶區改造、老工廠的拆除等。

有機更新類

有機更新是以原房屋建筑的保留為主，少量拆建，對建筑承載的產業進行升級。此類更新因主要涉及商業不動產，市場化投資力量比較強，對資產管理運營的要求比較高。

綜合整治類

綜合整治是不涉及房屋結構的拆除、改造，主要對房屋的配套設施和周邊環境進行整治、更新。包括老舊小區改造、河道整治、公園再生等都屬于此類。

更新方式

城市更新的方式可分為再開發（Redevelopment）、整治改善（Rehabilitation）及保護（Conservation）三種。

再開發

城市更新再開發，指比較完整地剔除現有環境中的某些方面。其目的是開拓空間，增加新的內容以提高環境質量。再開發的對象是建筑物、公共服務設施、市政設施等有關城市生活環境要素的質量惡化的地區。這些要素已無法通過其他方式，使其重新適應當前城市生活的要求。這種不適應，不僅降低了居民的生活品質，甚至阻礙正常的經濟活動和城市的進一步發展。因此，必須拆除原有的建筑物，重新考慮整個地區合理的使用方案。

建筑物的用途和規模、公共活動空間的保留或設置、街道的拓寬或新建、停車場地的設置以及城市空間景觀等，都應在舊區改建規劃中統籌考慮。對現狀做充分的基礎調查，包括該地區自身的情況以及相鄰地區的情況。重建是一種最為完全的更新方式，但這種方式在城市空間環境和景觀方面、社會結構和社會環境的變動方面均可能會產生有利和不利的影響。同時，在投資方面也更具有風險，因此只有在確定沒有可行的其他方式時才可以采用。

整治改善

整治改善的對象是建筑物和其他市政設施尚可使用，但由于缺乏維護而產生設施老化、建筑破損、環境不佳的地區。對整治改善地區也必須做詳細的調查和分析，大致可細分為以下三種情況：

（1）若建筑物經維修、改善和更新設備后，尚可在相當長的時期內繼續使用的，則應對建筑物進行不同程度的改建。

（2）若建筑物經維修、改善和更新設備后仍無法使用，或建筑物密度過大，土地或建筑物的使用不當，或因土地或建筑物的使用不當而造成交通混亂、停車場不足、通行受到影響等情況時，則應對造成上述各種問題的原因通過各種方式予以解決，如拆除部分建筑物，改變建筑和土地的用途等。

（3）若該地區的主要問題是公共服務設施的缺乏或布局不當時，則應增加或重新調整公共服務設施的配置與布局。

整治改善的方式比重建需要的時間短，也可減輕安置居民的壓力，投入的資金也較少，這種方式適用于需要更新但仍可恢復并無須重建的地區或建筑物。整治改善的目的不只限于防止其繼續衰敗，更是為了全面改善舊城地區的生活居住環境。

保護

保護適用于歷史建筑或環境狀況保持良好的歷史地區。保護是社會結構變化最小、環境能耗最低的“更新”方式，也是一種預防性的措施，適用于歷史城市和歷史城區。

歷史地區保護更多關心的是外部環境，強調保護延續地區居民的生活。所以要保護好歷史城區的傳統風貌和整體環境，保護真實歷史遺存。要鼓勵居民積極參與，建設和改善地段內的基礎設施，改善居民住房條件，以適應現代化生活的需要。保護除對物質形態環境進行改善之外，還應就限制建筑密度、人口密度、建筑物用途及其合理分配和布局等提出具體的規定。

以上雖然可以將更新的方式分為三類，但在實際操作中應視當地的具體情況，將某幾種方式結合在一起使用。

實施流程

以目前國內的城市更新項目為例，城市更新實施流程大致有：編制城市更新行動計劃、組織城市更新專家委員會專家評審、審核審定發布及項目實施等環節。

開展前期評估

統籌主體向區規劃資源部門獲取更新區域相關信息，開展現狀調查、意愿調查、區域功能定位研究等工作。規劃資源部門提供相關信息；物業權利人參與具體更新項目，提出更新意愿與訴求。規劃資源部門可在過程中加強指導。

開展調查的內容有：綜合利用國土調查、城市國土空間監測、地籍調查、國土空間規劃、城市體檢評估、人口調查、不動產登記等成果，梳理更新對象的現狀土地開發強度、土地使用年限、土地和建筑物產權關系及其權屬邊界、土地用途和建筑物使用功能、建筑質量、人口規模、人口結構等情況以及歷史遺留問題等信息，并將各類數據按匯交要求納入國土空間基礎信息平臺，做實城市更新的規劃調查基礎。

研究初步方案

統籌主體按需開展城市設計、公共服務設施、交通影響評價等專題研究，結合產權歸集合作方案、區域整體成本收益估算等，形成初步更新方案，以確保項目具備可實施性。初步更新方案聽取相關專業主管部門意見，并征詢相關部門關于全生命周期管理的要求，進一步優化完善。

編制區域更新方案草案

統籌主體與區域范圍內相關物業權利人溝通，聽取利害關系人意見，開展建筑驗證、日照分析等工作，形成區域更新方案草案，包括規劃實施方案、利益平衡方案和全生命周期管理清單。

組織專家委員會專家評審

規劃資源部門會同統籌主體組織開展城市更新專家委員會專家評審。區域更新方案編制成熟的，可結合控詳規劃相應程序一并開展。

規劃

確定用地范圍與面積、用地性質、建筑規模、建筑高度、退線要求等內容，涉及多種功能業態的，應明確各類功能相應的建筑規模，各項指標應與控制性詳細規劃主導功能分區、土地用途、建筑功能兼容混合、建筑規模管控等要求相銜接。涉及建筑規模增加的，應在符合上位規劃的前提下論證建筑規模的合理性，并明確在項目實施階段可優化的內容和幅度。

認定公布

統籌主體根據意見，對草案修改完善，成果報送規劃資源部門，并附具意見匯總和處理建議。規劃資源部門受理并組織審核。涉及已批控詳規劃優化的，規劃實施方案應當取得相關規劃資源部門意見。區域更新方案由人民政府認定，成果應當通過城市更新信息系統予以公布。

編制城市更新行動計劃

明確劃定更新區域，重點梳理單元規劃層次的相關要求、國土空間近期規劃、國民經濟和社會發展規劃確定的重點區域。聽取專業主管部門意見，涉及商業商辦用地應聽取商務委意見，涉及產業用地應聽取經信委意見，其他類型應聽取相關專業主管部門意見。廣泛聽取物業權利人以及其他單位和個人提出的更新建議等，可包括是否有意愿參與區域更新或作為統籌主體、實施主體等。對更新區域范圍內開展不動產登記信息、現狀用地情況等梳理工作，并初步分析區域更新可行性、經濟、社會等綜合效益，作為行動計劃決策的參考依據。

明確規劃設計條件。更新區域范圍內的規劃設計條件，包括更新目標定位、公共要素要求、開發強度、高度分區等內容。確定更新區域內的更新目標定位。規劃設計條件中的對公共要素的配置、規劃用地導向應明確主導用地性質、開發強度應結合單元規劃層次確定的總建筑規模、高度分區應當符合單元規劃層次等上位規劃要求和相關規定、風貌保護等管控要素進行分析要求。

明確統籌主體的確定方式。結合區域特點和更新意愿，明確統籌主體的確定方式，包括公開遴選或指定。

明確違法用地、違法建筑等處置要求。對于違法用地、違法建筑等特殊情況，若劃進更新區域，需明確相關處置要求。

其他工作內容也可根據實際情況包括以下內容：更新工作的統籌機制和辦事流程，以及適用于該更新區域范圍內的相關政策和特別要求，包括產業、住房、財政、稅收、金融、相關政府投資計劃等。

組織城市更新專家委員會專家評審

人民政府應當根據區域特點，組織相應的城市更新專家委員會專家進行評審，聽取專家意見。

審核審定發布

審核審定：人民政府根據意見完善城市更新行動計劃，成果報市規劃資源部門；規劃資源部門會同住房城鄉建設管理等部門審查后，報人民政府審定。

公開發布：經審定的城市更新行動計劃，由人民政府通過城市更新信息系統，向社會公布。

批后調整：經審定的城市更新行動計劃不得擅自調整。確需調整的，應符合以下要求：規劃設計條件中強制性要求、統籌主體的確定方式的調整，應當經城市更新行動計劃原審定部門同意。不涉及上述要素，如更新區域范圍、規劃設計條件中引導性要求的調整，可在更新方案的編制階段征詢城市更新行動計劃原審定部門意見，更新方案上報成果中應附具調整說明。如逾期未完成且未申請延期的，則該更新區域的城市更新行動計劃自動終止。

項目實施

前期準備，包括邊界確認、產權歸集、土壤環境調查與治理等前期準備工作。

土地手續辦理：城市更新項目通過收儲、收回再供應方式辦理用地手續的，依法采用招標、拍賣、掛牌、協議出讓以及劃撥等方式供應土地，明確實施主體。

建設流程：實施主體在完成前期基礎性開發（包括建構筑物拆除，綠化、管線等搬遷）后，應當依法辦理建設工程設計方案審批、建設工程規劃許可、施工許可、竣工驗收等建設手續。

不動產登記：通過收儲或收回再供應方式實施的城市更新項目，需辦理建設用地使用權和房屋所有權進行登記。

政策與法規

國家法律法規

中國地方性法規

2020年是國際國內形勢激烈變革的歷史轉折期，中國城鎮化率已經達到63.89%，城市更新成為中國城市走向內涵式發展的重要途徑。一方面，城市更新實踐愈加量大面廣，另一方面現有法規文件難以完全破解城市更新中的痛點、難點，迫切需要在管理體制機制、土地政策、技術規范等方面進行相應制度創新，并通過立法予以規范。基于十多年的實踐探索與經驗積累，深圳市、廣州市、上海市、北京、西安市、貴陽、珠海市等國內城市相繼公示或出臺了城市更新法規文件，中國正式進入城市更新地方立法全面推進期。

2024年5月28日，《北京城市更新研究報告（2023）》正式發布，這是中國城市更新領域首部藍皮書，對北京和其它城市更新領域研究都具有標志性意義。該報告指出，新中國成立以來，北京城市更新發展經歷了“先生產、后生活”“生產與生活并重”“城市文脈有機更新”“減量發展背景下的綜合更新”四個階段，當前已進入減量發展背景下的綜合更新階段。

2024年3月5日，在《政府工作報告》中指出新階段的城市更新是：穩步實施城市更新行動，推進“平急兩用”公共基礎設施建設和城中村改造，加快完善地下管網，推動解決老舊小區加裝電梯、停車等難題，加強無障礙環境、適老化設施建設，打造宜居、智慧、韌性城市。新型城鎮化要處處體現以人為本，提高精細化管理和服務水平，讓人民群眾享有更高品質的生活。

問題及對策

問題

中國城市更新取得了巨大成就，改善了居民生活條件，城市環境更加宜居，城市空間結構更加合理，城市功能得以增強。但城市更新仍存在不少問題，如不加以解決會阻礙城市更新的可持續發展和有效治理。現階段中國城市更新主要面臨著城市更新價值的失衡、城市更新缺乏系統性思維、城市更新主體間的協同性不足、城市更新制度統籌性不強和城市更新運作機制缺乏聯動性等發展困境。

城市更新價值的失衡

中國的一些城市更新目的和價值導向存在失衡，對為什么要開展城市更新方面認識不足，導致城市更新的不可持續，主要體現在兩方面：其一，城市更新的“增長導向”壓制了公共利益。1990年代起，土地與住房等方面的改革釋放了土地市場的巨大潛力，房地產開發模式成為城市更新的主導模式之一，政府與房地產商等形成的增長聯盟是中國城市增長奇跡的重要原因。

城市更新的目標是滿足人民日益增長的美好生活需要，然而一些城市的公共部門為了提高政績，私營部門為了追求利益最大化，導致城市更新過度追求經濟發展，對公共利益和公民訴求關注不足。其二，城市更新的公平性不足，資源、機會和風險在不同群體間的分配不均。開發商、業主、運營商在城市再開發與運營過程中獲益較多，城市流動人口等弱勢群體的利益難以保障，面臨更多風險。

城市更新缺乏系統性思維

在城市更新內涵方面，有些城市缺乏系統性思維，導致城市更新的綜合性和系統性不足，限制城市更新效益的整體性提升。城市更新本質上是一個系統性工程，包含經濟、社會、生態和文化可持續等多個方面，如此才能促進城市更新的全面可持續發展，持久地激發城市發展活力。但在實踐中，一些地方僅將城市更新理解為物質和經濟層面的改善，而忽視政治、社會資本、歷史文化和生態文明等發展內涵，導致城市更新缺乏系統性思維、包容性與人文關懷。其主要表現在：第一，對歷史建筑和文化特質重視不夠。第二，忽視社區網絡和社會資本。第三，忽視生態環境保護。

城市更新主體間的協同性不足

城市更新是一個涉及多元主體、促進集體行動、平衡復雜利益、創造公共價值的過程。在城市更新決策過程中，利益相關者特征及其相互作用網絡具有高度的復雜性。在一些城市更新實踐中，政府、企業、公益組織、公民等主體的角色定位和權責劃分不清晰，主體之間的協同意識不足、協同機制不完善、協作不可持續，導致城市更新主體無法為城市更新提供可持續的發展動力，從而降低了城市更新的可持續性和發展績效。

城市更新制度統籌性不強

制度供給是激發城市更新動力的重要工具，系統完備、相互協調和與時俱進的制度體系能釋放城市更新可持續發展的強大動力。中國城市更新制度統籌性不強主要體現在：第一，城市更新的法治化不足。中國城市更新的規劃、實施、評估和監督等方面未能形成完善的法律體系，中央層面尚未出臺城市更新的專門立法，地方層面僅有深圳市、上海市和廣州市等少數城市展開了地方性法規的探索。第二，城市更新制度體系的系統性不足。法國、德國和日本等大都構建了獨立的城市更新專門制度及框架，包含法規體系、管理體系、計劃體系和運作體系等。中國城市更新實施主要依賴各部門出臺的實施辦法和規劃，尚未形成貫穿中央與地方、國家與城市、城市群與城市各層面的制度體系，缺少統籌性的政策工具指引。

城市更新運作機制缺乏聯動性

城市更新運作機制缺乏聯動性，無法整合城市的各種資源要素，在運用何種技術、方式與運作機制推動城市更新方面有待統籌優化。首先表現為城市更新方式運用不善。城市更新有保護、改造、拆建、修復、再利用、改建和綜合整治等多種運作方式；還有自上而下型、自下而上驅動型和協作更新型等運作模式。盡管政府強調要避免大拆大建的方式，但實踐中部分城市更新項目仍然采用這種方式，對城市建筑、歷史文化產生不可逆的負面影響。

對策

中國城市更新可構建統籌式城市更新模式，通過統籌更新價值、更新內涵、更新制度、運作機制和更新技術，從而促進更新資源、更新動力和更新效益的統籌優化，實現中國城市更新可持續發展與有效治理的高度統一和協同。

樹立以人民為中心的城市更新理念

統籌式城市更新模式將以人民為中心作為價值內核，統籌空間正義、公平包容、共享互惠等更新理念，推動城市與非城市區域的統籌發展，促進城市現代化、人本化和生活化的統籌融合，進而為城市更新提供可持續的價值指引，促進城市可持續發展和有效治理。

構建內涵式的包容性城市更新模式

城市更新的可持續發展與有效治理要求統籌城市更新的多維內涵，形成更加系統的內涵體系，增強城市更新的包容性。統籌式城市更新要整合不同維度的多元發展要求，促進政治、經濟、社會、文化和生態的統籌，用發展的眼光推進城市更新，統籌城市的歷史、現在與未來，動態調試與不斷豐富城市更新內涵，實現多方效益的整體性平衡。

完善聯動協同的城市更新制度體系

統籌式城市更新要形成聯動協同、系統創新的制度體系，促進城市更新制度之間的統籌與協同，形成城市更新合力，促進更新資源的優化配置，從而助力城市空間再造與治理優化。為此，需要推動城市更新法治化，以法律手段強化城市更新“頂層設計”，構建城市更新制度的基本框架，從制度層面形成覆蓋更新全流程、全主體的法律法規體系。

建立因地制宜的城市更新運作機制

城市更新的可持續發展離不開因地制宜、暢通有效的運作機制，統籌式城市更新需將多樣化的城市更新方式、多尺度的城市更新空間內涵、協調高效的城市更新運作機制、創新有效的城市更新策略統籌起來，促進國際化和在地化的統籌以及城市、區域與城市群的統籌，推動城市更新運作機制的因地制宜和整體高效，進而推動城市更新的可持續發展和有效治理。

建設技術驅動的未來城市與智慧社區

數字時代的城市更新要統籌應用多樣化的數字技術，協調技術理性和價值理性，統籌現代化、人本化與生活化，推動城市更新決策的科學化，公共服務的智能化，敏捷回應人民合理訴求，建設幸福宜居的未來城市和智慧社區。

發展趨勢

海外城市更新發展趨勢

從英法歐洲國家、美國、日本、韓國等國家地區的城市更新發展經驗來看，其城市更新發展趨勢如下：

1.在理念上：從物質更新到以人為本的可持續更新，城市更新理念在不斷的變化，各國和地區城市更新理念經歷了從物質更新到以人為本的可持續更新的轉變發展。隨著城市更新的不斷發展，城市更新的內涵理念從物質環境的改善，到追求全面的城市功能和活力再現，活化城市的社會和文化，創造就業機會，完善城市經濟、財政、提升城市競爭力，再到現在人本主義價值觀，城市更新逐漸突出“人本”價值取向，更新的目標也是在逐步滿足人的需求“以人為本”。

2.在模式上：從政府主導到市場主導再到多方參與，由政府主導的模式到多方參與復合型更新治理模式。歐美及亞洲國家和地區城市更新的實施主體經歷了從中央、地方政府為主導政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和社區等地方團體三方共同進行和組織城市更新發展的過程。第二次世界大戰后，城市更新的第一第二階段均是由政府主導，第三階段隨著自由市場主義的盛行，私有部分逐漸成為城市更新主要力量，轉向以市場為導向的房地產開發，政府也鼓勵公私合作開展城市更新。第四階段，伴隨著人本概念的提出，城市更新更加強調社區參與，因此多方參與的模式逐步成為的主要組織模式。

3.在方式上：從拆除重建到綜合改造再到小規模分段式更新，城市更新方式上的變化可以表現為從“大拆大建”式的拆除重建到小規模分段式的更新。第二次世界大戰之后，西方國家、亞洲國家和地區城市更新的主要形式是拆除重建，側重于物質環境的更新。20世紀80年代后，城市更新強調市場作用，由政府大規模的綜合改造逐漸轉向為市場導向的小規模項目改造。20世紀90年代，城市更新以小規模、分段循序漸進的有機更新為主。

中國城市更新發展趨勢

城市更新的主要對象仍是“三舊一村”（老舊小區、老舊廠房、老舊街區和城中村），但在更新目標上更注重民生需求，注重公共服務的普惠和普適，如城市社區嵌入式公共服務設施、“一刻鐘便民生活圈”、無障礙環境建設、適老化、兒童友好等理念正逐步深入城市更新行動中。

目前，中國城市更新投資總量大幅度增加，其中城中村、老舊小區改造項目總量和比例提升。在更新過程中，彰顯“友好城市”理念，重點滿足“一老一小”等弱勢群體需求，無障礙環境、兒童友好環境、適老化改造等“包容性”理念更多融入城市社區。更新手段上，從“大拆大建”向漸進、有機和微更新相結合轉變，參與主體多元。更多以“柔化邊界”的方式整合社區零散的空間資源，增加公共服務空間供給。工業遺產更新、商圈更新的活力塑造更強調“體驗”，超大城市產業空間供給更復合高效，“工業上樓”成為城市高質量發展工業的首選模式。

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