兩稅法是李適時代的建中元年（780年）由宰相楊炎建議推行的新稅法。即將征收谷物、布匹等實物為主的租庸調法改為征收金錢為主，一年兩次征稅。
兩稅法出現的歷史背景是均田制崩壞，人口大量逃亡，以均田制為基礎、以人丁為征稅依據的租庸調制難以為繼，中央政府的財政收入不足。安史之亂爆發后，百姓四散，田地荒廢，官府簿冊散失不全，國家失去有效地控制戶口及田畝籍帳的能力，土地兼并更是劇烈，加以軍費急需，各地軍政長官都可以任意用各種名目攤派，無須獲得中央批準，于是雜稅林立，賦稅制度非常混亂。以資產為主要征稅依據的兩稅法遂應運而生。此外，兩稅法還有重新劃定中央與地方財政體制的用意，旨在扭轉唐朝中期以來藩鎮坐大、地方財權不斷蠶食中央財政收入的狀況。兩稅法的核心內容是將從前的以人丁為主要征稅依據，變為以資產為主要征稅依據；不再區分主戶（本地人）與客戶（外地人），而是將百姓就地編入戶籍一體納稅；原來的租庸調及各種雜稅，全部并入兩稅，每年分夏季和秋季兩次征收。
兩稅法有助于提升中央財政收入，削弱地方割據勢力；同時也加重了民眾的負擔。自唐代中后期至明代張居正實施一條鞭法，兩稅法存在了約八百年。兩稅法是中國賦稅史上的分水嶺，兩稅法之前以稅人稅丁為主，兩稅法之后以稅地稅產為主。
創設背景
均田制崩潰
唐朝前期繼承了北周與隋朝的土地制度均田制。均田制以人丁為基礎，由國家向百姓授田。均田制下，男子按年齡被分為五個等級，剛出生者為“黃”，4-15歲為“小”，16-20歲為“中”，21-59歲為“丁”，60歲以上是“老”。國家授田時以男子的年齡等級為依據。丁男、中男各一頃，其中二十畝為永業田，八十畝為口分田。口分田死后要還給國家，永業田可以傳給子孫。老男、殘疾者四十畝，寡婦三十畝，寡婦如果是戶主則為五十畝。道士、僧人三十畝，女冠、尼姑二十畝。
與均田制配套的賦役制度是租庸調制。租是田租，每丁每年向國家繳納租粟二石或稻三石。庸是給國家服勞役，每丁每年服役二十天，如果沒有事需要服役則每日折絹三尺或布三尺七寸五，國家多事則加派勞役，加派超過十五天可以免去調的征收，超過三十天則租和調全免。正役和加役總計不能超過五十天。調指的是戶稅，每戶繳納帛二丈、綿三兩，或麻布二丈五尺、麻三斤。遇到自然災害收成減少時，可按受災程度的不同相應減輕租庸調的負擔。
均田制的長期維系，需要政府手中始終掌握著大量土地，可以不斷給新增人丁足額授田。永業田不許買賣，口分田在死后必須歸還國家，正是為了保證政府可以長期掌握大量土地。但一方面，政府無法阻止官僚貴族兼并土地；另一方面，隨著國家人口總量的增加，政府能夠授予新增人丁的田畝數必然不斷減少。唐朝初年人戶只有三百余萬，到唐高宗永徽元年（629年），戶口增至三百八十萬；到武則天神龍元年（705年），戶口增至六百一十五萬有余；到李隆基開元年間，戶口增至九百六十一萬。人口不斷增加，意味著政府手中可供授田的土地越來越少，也意味著均田制越來越難以維持。當百姓無法從政府手中獲得足額的授田，卻又要按租庸調制足額承擔賦役時，就會造成百姓拋棄土地與家園逃亡他鄉，或連人帶地避入官僚貴族之家尋求庇護；農民逃亡后，政府往往責成鄰保代納租庸調，結果迫使更多的農民逃亡。武則天天冊（695年）、神功（697年）年間，已是“天下戶口，幾亡其半”。唐玄宗時代多次采取措施檢括逃戶，也未能解決民眾的逃亡；安史之亂后，唐王朝中央政府的統治力削弱，括戶無法繼續推行，逃戶數量進一步增加，“百姓逃散，至于戶口，十不半存”，均田制實際上已經瀕臨崩潰，建立在均田制與人口統計基礎上的租庸調制已無法為政府提供足額的賦役。唐王朝需要尋找到一種行之有效的新賦役征收制度。
與地方爭稅
除了均田制崩潰以外，兩稅法的創設還存有與地方藩鎮爭奪稅源的動機。歷史學者黃永年總結認為“建中元年之所以要實施兩稅法，就是要從財政稅收上來解決中央和地方的經濟矛盾，或曰中央向地方爭財權。”
自唐朝初年至安史之亂以前，唐王朝的財政收入一直由中央統一掌管，租庸調制的稅收原則上都要上繳中央，地方州縣每年所需開支須按戶部的規定從上繳中央的稅收中截留，邊軍的開支也掌控在中央戶部手中，每年要把超支和結余的數字向戶部匯報。安史之亂后，情況發生了變化，中央的財稅收入大幅萎縮，地方藩鎮則廣設名目以掌控財源，且“自署文武將吏，不供貢賦”。李豫大歷年間，地方藩鎮勢力有所削弱，中央政府實力有所恢復。大歷十四年（779年）五月唐代宗去世，李適繼位，有志于重建中央集權，兩稅法正是其用于恢復中央財政機關權力的關鍵手段。兩稅法將地方政府的非法賦斂承認下來并附加在戶稅和地稅里，目的正是將地方政府的重要稅源納入中央的控制，使地方政府的非法賦斂變成國家的正規財源。非法賦斂成為國家的正規財源后，中央政府再派出黜陟使與地方長官協商，將當地賦稅分成上供、送使、留州三部分。中央政府由此重新掌握了財政上的主動權。
內容與運作
楊炎提出兩稅法時，曾引發朝中大臣的反對。反對者認為租庸調制已運行四百余年，舊制度不可輕易更改。反對的深層原因在于，兩稅法以依貧富分等征稅，直接觸犯了莊園主的利益，因此遭到了地主貴族的激烈反對。新即位的李適希望通過兩稅法削弱地方政府在安史之亂中獲得的財權，并增加中央政府的財政收入，故全力支持楊炎推行兩稅法，設置了兩稅使來負責兩稅的征收工作。
稅制內容
兩稅法的核心內容可概括為以下幾點：
1.稅制簡化。將租、庸、調、戶稅、地稅（義倉）和雜征之稅并入兩稅統一征收。專供官吏俸錢的青苗錢也按“青苗頃畝”分兩季隨兩稅繳納，除此之外不許再立名目另設征稅項目。在兩稅法之前，租、庸、調、戶稅、地稅、青苗錢與各種雜征之稅的征收時間、征稅客體、征收次數各有不同，官府征稅的行政成本很高。兩稅法合并統一征收，可有效減輕官府的行政成本。
2.擴大納稅面。兩稅法之前，納稅人以主戶（本地戶籍者）為主，客戶（外地戶籍者）不納稅。兩稅法規定不分主戶與客戶，一律以現定居地為依據，將民眾編入現定居地的州縣戶籍，主客戶一體就地納稅。居無定所的行商也要按貨物的三十分之一納稅。
3.以資產和田畝為計稅基礎。租庸調制以人頭或丁身為主要征稅對象，兩稅法實施之后，改以資產為主要征稅對象。民戶按資產與田畝的多寡被分成不同的貧富等級。貧富等級不同，承擔的稅額也不同。政府按民戶的資產總和向其征收稅錢（戶稅），按田畝的多少向其征收斗（地稅）。資產與田畝多者則多征，資產與田畝少者則少征。
4.納稅時間分夏、秋兩季。夏稅的最后繳納期限是六月，秋稅的最后繳納期限是十一月。兩稅法的名稱，既指地稅與戶稅，也指夏稅與秋稅。
5.量出制入。楊炎在給李適的奏疏中提出兩稅法應以“量出制入”為原則，即先計量國家每年所需要的財政經費，然后據此確定相應的征稅額。但該原則只是楊炎提議的制度設計，未被唐朝中央政府采納，沒能成為兩稅法實際內容。
稅制運作
在具體運作上，兩稅法有如下幾個特征：
1.總稅額務求最大。為滿足中央政府的財政開支，楊炎在給唐德宗的奏疏中建議按“量出以制入”的辦法來確定兩稅總額。兩稅法正式推行之前，中央政府派出眾多黜陟使，去到各州與地方政府商議確定兩稅定額。黜陟使在確定各州稅額時以舊日的征稅數額為依據，具體做法是翻查地方政府的簿冊，選取大歷年間（766-779年）包括所有合法與不合法稅目在內、征收錢谷數量最多的那一年的數據，作為該州的兩稅定額。陸贄批評這種做法是朝廷急于聚斂而不顧及具體州郡的百姓是否有承受能力。舊日稅賦沉重的地方，百姓流亡逃走的情況往往很嚴重；舊日稅賦相對輕一些的地方，從別處逃亡過來的百姓往往更多。確定兩稅總額時只翻舊賬本，只以舊賬本里稅額最高的數據為準，是在加重州郡間的稅負不均。舊日總賦稅重的地方人均賦稅會變得更重，逃走的百姓會變得更多；舊日總賦稅輕的地方人均賦稅會變得更輕，逃入的百姓也會變得更多。
2.戶等的劃分與調整不準確，也不及時。按兩稅法的既定設計，各州稅額總量確定之后，下一步是按家庭資產多寡來向民眾分配稅負。資產多者多承擔，家境貧寒者少承擔或不承擔。但李適主持下的中央政府沒有制定全國統一的稅率，也沒有制定全國統一的劃分戶等的標準，這給了地方官吏敲詐索賄的空間。唐朝政府規定每三年確定一次戶等，三年之中百姓的資產變化有可能很大，而戶等不能及時調整，也會產生稅負不均。
3.新稅種很快重現。兩稅法本已將租、庸、調、戶稅、地稅（義倉）和其他雜征之稅全部并入，唐德宗也制定有“今后除兩稅外，輒率一錢，以枉法論”的禁令，不許在兩稅之外另增征稅名目。但從建中二年起（781年），唐朝再度爆發藩鎮之亂，前后持續了五年之久。李適為了籌集軍費，帶頭違背了自己制定的禁令，多次下令提高兩稅總額并開征新稅。原本被合在兩稅法里的雜稅，又再度出現。地方上的情況也是如此，因兩稅法在設計上存在缺陷，如沒有為地方政府履行賑災義務預留財力，也沒有為地方政府雇傭徭役預留財力，不但雜稅很快再度出現，原本應該隨兩稅法而消失的勞役征發（庸已并入兩稅，政府有勞役需求應從兩稅收入中支錢去雇傭）也同樣再次以“隨戶雜徭”的方式出現。
4.折錢納物，加重百姓負擔。兩稅法以貨幣計稅，百姓的應繳稅額以貨幣計算，納稅時再折算成實物。兩稅中的戶稅錢只有小部分是錢貫，農戶實際繳納的大部分是絹布。兩稅法初定時錢輕物重（物價上漲，貨幣貶值），后來經濟形勢發生變化，出現錢重物輕（物價下跌，貨幣升值）的現象，導致同等稅額（以貨幣計算）下民眾必須繳納更多的實物。此外，在折算的過程中，州縣官吏也可以通過操縱折算價格居中取利，民眾的負擔變得更重了。
沿革與消亡
唐代創設的兩稅法經五代十國時期的演變，為宋朝所沿襲，一直維持到明代中葉，共存在了約八百年。這期間兩稅是政府最主要的財政收入，故在中國賦稅史上被稱作“兩稅時代”。明朝萬歷（1573-1620年）年間實施“一條鞭法”改革，是兩稅時代結束的標志。
五代十國時期
后梁代唐時，全面繼承了唐代的兩稅制，且兩稅負擔比唐代更重。后唐時因銅產量下降，鑄錢困難，現錢嚴重不足，停止了兩稅折納（不再先將稅額折算為錢，至繳納時再按錢數折回實物），準許民眾直接以實物繳納。并按不同地區節氣的不同，制定了不同的兩稅征收期限。后晉特別重視為兩稅設置監征官和整理兩稅的賬籍簿冊，民眾在納稅時常受到監征官吏的敲詐勒索。東漢時期，兩稅法實施過程中的不法暴斂現象嚴重。后周時期，對兩稅法實施了多項改革，較主要者包括：1.均田均稅。命各州核實土地與稅額，糾正土地面積與稅額不符的現象。2.統一夏秋兩稅的起征時間，不再沿用后唐的辦法。3.改革核驗制度，防止州、縣在當中敲詐舞弊。五代十國之外的十國也繼承了唐代的兩稅法，其中楊吳、南唐、吳越、閩、楚等國一度對民眾稅錢，即讓民眾以貨幣來繳納部分兩稅。此外，五代十國時期的兩稅中出現了許多附加稅。如：加耗（加收理由是用于補充糧食運輸過程中的損耗）、布袋錢（加收理由是官府征稅時須使用布袋，百姓須承擔這些布袋的成本）、雀鼠耗（加收理由是百姓繳納的糧食入倉前后會被老鼠與鳥雀偷吃）、隨稅鹽錢（百姓在繳納兩稅時被強迫向官府購買食鹽）、隨稅農具錢（允許百姓自己鑄造農具，前提是百姓要在繳納兩稅時向官府交一份農具錢）等。除附加稅外，五代十國時期的兩稅征收還存在諸多橫征暴斂的行為，如預借（提前一年乃至多年向民眾征稅）、增溢概量（將容器裝至冒尖、將標準容器改成不合規制的大容器）、任意創立新征稅名目等。
兩宋時期
兩宋繼續在全國范圍內實施兩稅法。其征收機制沿襲唐代，仍分夏、秋兩季征收，夏稅六月起催，秋稅十月起催。宋代兩稅同時征收實物與貨幣。實物包括糧食、布帛、金鐵與特殊物產等。其中夏稅以布帛和貨幣為主，糧食較少，秋稅以糧食為主。民眾的納稅額度與土地畝數和土地的肥瘠等級相關。繳納兩稅者主要是擁有土地的主戶，沒有土地的客戶一般無須繳納兩稅。中央政府掌控著兩稅收入的主要支配權。但經唐末五代十國的演變，宋代的兩稅法與唐代相比也有一些重要變化。如：1.宋代的兩稅已演變為以田畝為主的地稅或田賦，不再包含戶稅，也就是主要按田畝來征收稅錢和稅糧。2.宋代兩稅增加了許多附加的名目。宋代冗兵、冗官嚴重，導致財政上出現冗費問題。政府常巧立名目，通過折變（將賦稅從實物折算成貨幣，或從一種實物折算成另一種實物）、支移（要求民戶將稅糧運輸到官府指定的地點，或繳納運輸費用）等手段擴張兩稅的規模，百姓負擔沉重。3.兩稅之外，還存在相當于人頭稅的“身丁錢米”，也存在沉重的職役（民眾免費出錢出力為政府衙門承擔物資運輸、維持治安、抓捕盜匪等工作）。
元、明兩代
元代南北稅制不一。北方稅制復雜，在江南地區則沿襲了南宋的稅制，仍以兩稅法為主體征收夏、秋兩稅，如此“既可征得統治集團所需錢財，又不會因更改稅制而引起社會波動”。明朝前期的田賦也沿用了唐、宋兩稅之名，稱作夏稅與秋糧。夏稅的最后繳納期限是八月，秋糧的最后繳納期限是次年二月。明代兩稅的征收名目繁雜，除米、麥之外，還有絲、棉、麻、絹、麻棉布等，最多時達四五十項。明代的兩稅征收也存在嚴重的“折納”（將應繳納的實物折算成錢，或折算成其他實物）問題。
萬歷九年（1581年），為增加政府的財政收入，張居正在明朝全國范圍內改革賦役制度，推行一條鞭法。其主要內容是將原來的賦稅（即兩稅）、勞役（包括里甲、徭役、雜泛差事）和其他雜稅雜役全部合并為一項，田賦一律征銀，不再征收實物；徭役也一律征銀，再由政府拿錢去雇人服勞役。一條鞭法改革之后，不再有夏稅、秋糧之分，兩稅法就此消亡。
影響與評價
影響
就唐代政治而言，兩稅法統一了唐代中期以來混亂的稅制，有助于強化中央集權，增加唐朝中央政府的財政收入。實行兩稅法的第一年，中央財政收入增至一千三百五萬六千七十貫（不算鹽利）。兩稅法只根據財產多寡征稅，使勞動力差別不再成為征稅標準，原本因貧困無力納稅而被迫流亡、從軍或庇蔭到官僚貴族門下的勞動力受到吸引，有可能重新成為政府的編戶齊民。兩稅法以實際居住地的人口為準進行征稅，意味著中原人口稠密之地的人均稅負偏低，邊疆偏遠地區的人均稅負更重，也會吸引藩鎮民眾向中原人口稠密之地遷徙，從而間接削弱藩鎮的實力。
就民戶負擔而言，歷史學者黃永年認為，因兩稅法的戶數和地稅總額根據李豫大歷年間征稅最多的一年的總額來定；在實施時將各州府原先征收的租庸調總額，以及非法賦斂，全都算進了州府的戶稅和地稅總額之中；且在征收過程中不斷打破原定稅額、實施折納、新增非法稅目等原因，兩稅法實際上加重了民眾的負擔。即便考慮到戶口增長，分攤到具體人戶的負擔也是加重的。
就中國歷史的發展而言，兩稅法具有分水嶺式意義。在兩稅法之前，中國稅人稅丁的賦稅體系已維持了近千年；兩稅法的出現，意味著中國開始向稅地稅產的新賦稅體系轉變。
評價
《新唐書·楊炎傳》稱贊兩稅法說：“人不土斷而地著，賦不加斂而增入，版籍不造而得其虛實，吏不誡而奸無所取，輕重之權始歸朝廷矣。”
陸贄（在李適時期擔任過宰相）對兩稅法持批判立場，認為租庸調制度以丁夫為計稅原則是正確的，而兩稅法以資產為計稅原則存在許多問題。有些人的資產貴重，因藏得好沒人知道；有些人的資產不值錢，因放置在場院倉庫之類的地方而被視為富戶；有些人的資產雖少，卻是可以每天為他賺錢的商品貨物；有些人的資產雖多，卻是不會產生任何利潤的房屋器具。不區分資產的具體情況而一律估值征稅是不公平的，會導致“務輕費而樂轉徙者恒脫于徭稅，敦本業而樹居產者每困于征求”的結果，是在用政策誘導百姓變得奸詐，是在用政策驅趕百姓躲避賦役。
唐代史學家杜佑評價兩稅法是“適時之令典，拯弊之良圖”。
李適時代的長安近郊農民趙光奇對兩稅法很不滿。貞元三年（787）十二月，唐德宗外出打獵，在長安近郊的新店詢問農民趙光奇：“這兩年都豐收了，你為什么不開心？”趙光奇回答：“因為皇帝的詔令沒有兌現落實，陛下之前下詔說‘在兩稅之外，再也沒有其他賦役’，如今不在兩稅之內的賦役非常多。”
歷史學家錢穆批評兩稅法，理由之一是本已將諸多稅賦合并到兩稅之中，實際操作中這些被合并的稅賦又重新出現，等于重復征稅，加重了民眾的負擔。
歷史學家呂思勉認為兩稅法是“犧牲了社會政策的立法，專就財政上整頓”，如果僅以財政政策而論，是可以稱作良法的。但兩稅之外，政府又用丁口之賦、雜變之賦來苛剝百姓，并將這些苛剝變成常稅，“在理論上就不可容恕了。”
美國漢學家、歷史學家費正清認為兩稅法意味著一場劃時代轉變的完成，“自此在中國歷史上土地而不是個人成為農業稅收的基本單位，收稅也容易多了。”
參考資料 >