全民公決是一種直接民主形式，它是民主國(guó)家實(shí)行憲政制度的重要組成部分，是由選民通過(guò)直接投票的方式，對(duì)相關(guān)議題表達(dá)同意、反對(duì)或棄權(quán)的明確態(tài)度進(jìn)行表決，然后根據(jù)表決結(jié)果達(dá)成決策的一種制度。
它是人民自決權(quán)實(shí)施的一種特定程序選擇，屬于民主憲政的范疇。從性質(zhì)上講，它不是對(duì)代議制民主的否定，而是對(duì)代議制民主的補(bǔ)充和修正。
通常的全民公決，又稱全民投票或公民表決，是全體公民對(duì)重大問(wèn)題投票作出決定。它起源于古希臘城邦雅典的公民大會(huì)。那時(shí)候雅典所有重要事情都由全體公民投票決定，為此每月至少舉行一次全民公決。
簡(jiǎn)介
權(quán)威性
憲法和改革公決，即以全民公決的方式?jīng)Q定是否通過(guò)新憲法，是否贊同經(jīng)濟(jì)、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月，哈薩克斯坦以全民公決的方式通過(guò)新憲法，重新規(guī)定了國(guó)家政體。
由于全民公決在上述條件下使用具有權(quán)威性質(zhì)，因此不時(shí)被民族分裂分子所利用，為其活動(dòng)加上“民意”偽裝。分裂主義者通常利用全民投票來(lái)煽動(dòng)民族情緒，挑撥民族關(guān)系，進(jìn)行分裂國(guó)家的活動(dòng)。19世紀(jì)中葉，美國(guó)南方各州宣布脫離聯(lián)邦政府打算獨(dú)立建國(guó)，結(jié)果導(dǎo)致了南北戰(zhàn)爭(zhēng)。美國(guó)人民在林肯總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，不惜流血犧牲，維護(hù)了美國(guó)的統(tǒng)一。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)表明，分裂性獨(dú)立從來(lái)不被中央政府所認(rèn)可。因?yàn)槿绻粷M，就去煽動(dòng)民眾以“公投”為手段鬧獨(dú)立，那么這個(gè)世界上的國(guó)家恐怕要以千萬(wàn)計(jì)，而且隨之而來(lái)的沖突與戰(zhàn)爭(zhēng)也會(huì)成倍增加。
內(nèi)容
求諸全民公決的內(nèi)容大多是關(guān)系國(guó)家前途命運(yùn)和國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。它通常包括以下幾方面：大選公決，包括直接選舉總統(tǒng)和對(duì)是否提前進(jìn)行總統(tǒng)或議會(huì)大選進(jìn)行全民公決。新加坡一直以全民投票的方式直接選舉總統(tǒng)。2010年5月，巴基斯坦就佩爾韋茲·穆沙拉夫能否連任總統(tǒng)舉行了全民公決，結(jié)果穆沙拉夫獲得連任。同年，吉爾吉斯斯坦臨時(shí)政府宣布，6月27日舉行的全民公投結(jié)果顯示，新憲法草案獲得通過(guò)。該草案確定吉爾吉斯將實(shí)行議會(huì)民主制。
作用
全民公決不是民主管理國(guó)家的主要形式，而是對(duì)代議制民主制度的一種有益和有效的補(bǔ)充。一般說(shuō)來(lái)，全民公決的類型主要有六個(gè)：即選舉公決、法律公決、政策公決、領(lǐng)土公決、國(guó)際問(wèn)題公決和統(tǒng)獨(dú)公決。其中，法律公決是民主國(guó)家經(jīng)常使用的最主要的類型，許多國(guó)家的修憲都是采用這種形式進(jìn)行的。當(dāng)然，全民公決也可以按不同標(biāo)準(zhǔn)分類，比如，按投票者即享有投票權(quán)的主體范圍，有主權(quán)國(guó)家的公民投票、殖民地的住民自決投票、以政黨為基礎(chǔ)的黨內(nèi)公決諸形式。按公決的必需與否，有強(qiáng)制性公決和任意性公決之分。按公決結(jié)果的效力，分為有效公決和無(wú)效公決。從所依據(jù)的法律形式上，有國(guó)內(nèi)法公決和國(guó)際法公決。
公決內(nèi)容
（1）大選公決，包括直接選舉總統(tǒng)和對(duì)是否提前進(jìn)行 總統(tǒng)或議會(huì)大選進(jìn)行全民公決。新加坡一直以全民投票的方式直接選舉總統(tǒng)。
（2）憲法和改革公決，即以全民公決的方式?jīng)Q定是否通過(guò)新憲法，是否贊同經(jīng)濟(jì)、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月，哈薩克斯坦以全民公決的方式通過(guò)新憲法，重新規(guī)定了國(guó)家政體。
（3）國(guó)際問(wèn)題公決，包括就是否參加國(guó)際組織、簽訂國(guó)際條約、加入國(guó)際行動(dòng)等進(jìn)行公民投票。瑞士在1984年曾經(jīng)舉行全民公決反對(duì)加入聯(lián)合國(guó)，但是，經(jīng)過(guò)全民公決又決定加入聯(lián)合國(guó)。
（4）領(lǐng)土變更方式，全民公決是現(xiàn)代國(guó)際法中領(lǐng)土變更的的方式。全民公決是指在國(guó)際法承認(rèn)在特定條件下，由一領(lǐng)土上的居民通過(guò)投票來(lái)決定該領(lǐng)土的歸屬。全民公決方式是最早可追溯到18世紀(jì)末，現(xiàn)代國(guó)際實(shí)踐中也有運(yùn)用。
建立模型
設(shè)國(guó)家公民人數(shù)為N，其中受過(guò)良好教育的比例為，則沒(méi)有受過(guò)良好教育的人。在這里假設(shè)，受過(guò)良好教育的人能夠?qū)φ哂凶约旱挠^點(diǎn)，即知道該政策對(duì)自己是否有利，而沒(méi)有受過(guò)良好教育的人，并不知道政策對(duì)自己的影響，這是很有可能的，比如一個(gè)并沒(méi)有受過(guò)什么教育的人，如果不通過(guò)媒體，很難知道加入歐元區(qū)對(duì)自己是好是壞。同時(shí)，假定投票者只考慮自己的利益，即如果這個(gè)政策對(duì)自己有益，則支持，否則反對(duì)，投票者并不考慮該政策對(duì)國(guó)家造成的總體影響是好還是壞。假設(shè)該政策對(duì)于受過(guò)教育的人有利的概率為X，則在受過(guò)良好教育的選民中，對(duì)該政策的支持率為Y，對(duì)于沒(méi)有受過(guò)良好教育的選民，投票可以認(rèn)為是隨機(jī)的。
發(fā)展沿革
古代社會(huì)是全民公決的幼年期。民眾大會(huì)是全民公決的雛形。近代是全民公決的奠基期。嚴(yán)格意義上的全民公決出現(xiàn)在美法革命時(shí)期；全民公決在美國(guó)、瑞士和澳大利亞等國(guó)被 納入 憲政體制，處于代議制民主政治的從屬和補(bǔ)充地位?，F(xiàn)代是全民公決的勃發(fā)期。第一次世界大戰(zhàn)后自決權(quán)原則在國(guó)際關(guān)系中首次應(yīng)用；第二次世界大戰(zhàn)后自決權(quán)理論推動(dòng)了民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)，全民公決成為公認(rèn)的國(guó)際法準(zhǔn)則并在全球迅速蔓延。應(yīng)該說(shuō)，自二戰(zhàn)以后，全民公決進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的歷史時(shí)期。這主要是起于世界范圍內(nèi)的民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)。通過(guò)全民公決，世界上在幾十年時(shí)間中誕生了近100個(gè)獨(dú)立的民族國(guó)家。
最有名的全民公決是歐盟的成立，此事在歐洲前后也組織了近百次的全民公決，從最初的《馬斯特里赫特條約》到《尼斯條約》，再到最終的《里斯本條約》，特別是在西歐國(guó)家就反復(fù)地舉行了多次全民公決。比如最不喜歡全民公決的荷蘭，也至少舉行了四次全民公決，至到最終通過(guò)了《里斯本條約》。與此相同，法國(guó)和愛爾蘭也是先否決了該條約，后在金融危機(jī)的幫助下又通過(guò)了該條約。
國(guó)外現(xiàn)狀
主要西方國(guó)家的全民公決制度。西方國(guó)家的全民公決制度分為三類：國(guó)家主導(dǎo)型（法、英、俄）；地方自治型（美、德、日）；混合型（瑞、意、澳）。法國(guó)是現(xiàn)代全民公決制度的發(fā)源地之一，現(xiàn)行公投制度具有非強(qiáng)制性、非自發(fā)性的特點(diǎn)。俄羅斯全民公決制度是在實(shí)踐中建立和完善起來(lái)的。美國(guó)沒(méi)有全國(guó)性公投制度，各州的公民投票在以加利福尼亞州為代表的西部最風(fēng)行，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。德國(guó)公民創(chuàng)制復(fù)決權(quán)在基本法中處于第二位階，受到嚴(yán)格限制．瑞士是全世界直接民主最深化、公投運(yùn)用最頻繁的國(guó)家，聯(lián)邦公投制度翻版自州，與協(xié)和體制、統(tǒng)合主義體制的形成有密切關(guān)系。
在法律公決方面，美國(guó)的各州使用得最多。但美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)是一個(gè)例外，由于美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法沒(méi)有此制度設(shè)計(jì)，因此令美國(guó)的修憲問(wèn)題成為最大難題。在美國(guó)，修憲是案得到全國(guó)50個(gè)州中3/4州的批準(zhǔn)。二是全國(guó)50個(gè)州議會(huì)中的2/3議會(huì)要求召開制憲會(huì)議，而且3/4的州批準(zhǔn)修正案。這種情況迄今尚未發(fā)生。美國(guó)總統(tǒng)不正式參與修憲程序，而且不能否決修正案。一項(xiàng)復(fù)雜、漫長(zhǎng)的過(guò)程。兩種情況下可以修憲。一是國(guó)會(huì)參、眾兩院2/3的議員投票支持修憲，而且不能否決修正案。例如一項(xiàng)憲法修正案于1789年提出，直到1992年才成為法律，其間經(jīng)歷了將近203年。迄今美國(guó)總共提出了27項(xiàng)憲法修正案。受制于憲法條款，他們無(wú)一例外地經(jīng)歷了“坎坷曲折”。這種情況也是美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法沒(méi)有全民公決制度的制度缺陷所造成的。
類型分類
議題屬性
這種分類法是依據(jù)全民公決制度所指向?qū)ο蟮膶傩?，即按照客體的性質(zhì)進(jìn)行的分類，包括：
一憲法議題的全民公決
國(guó)家在經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的革命或領(lǐng)土分裂之后，有必要針對(duì)未來(lái)新政權(quán)在制度安排和政治規(guī)則上的運(yùn)作，通過(guò)該類型全民公決賦予新政權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)。此外，當(dāng)執(zhí) 政者有意推動(dòng)一項(xiàng)既定政策的重大改革（比如選舉制度的改革）時(shí)，基于憲法的規(guī)定或政治上的謹(jǐn)慎考量，也需要舉行公決。
二領(lǐng)土議題的全民公決
自1918年美國(guó)總統(tǒng)威爾遜提出民族自決原則以后，許多有關(guān)領(lǐng)土的爭(zhēng)議問(wèn)題均是通過(guò)該類型全民公決來(lái)加以解決的。隨著20世紀(jì)歐洲共同體的成立以及原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家劇變，引發(fā)了一系列邊界重新劃定的問(wèn)題，造成該類型全民公決的數(shù)量有較大增加。
三道德議題的全民公決
執(zhí)政者對(duì)一些關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大道德問(wèn)題（如禁止酒類販?zhǔn)?、離婚及墮胎等等）往往存在相當(dāng)大的分歧，這些議題很可能造成支持和反對(duì)陣營(yíng)壁壘分明，從而導(dǎo)致政治危機(jī)。因此，針對(duì)這些引發(fā)廣泛爭(zhēng)論而難以達(dá)成一致的道德問(wèn)題，許多國(guó)家會(huì)通過(guò)全民公決的方法，尋求解決之道。
四其他議題的全民公決
在有些國(guó)家中，公民有權(quán)堅(jiān)持將某些事務(wù)交付全民公決，例如規(guī)定道路的靠左行駛或?qū)嵭邢牧顣r(shí)制等。民選官員有時(shí)為了避免得罪民眾，也會(huì)采用全民公決來(lái)決定一些棘手問(wèn)題的解決方案。
國(guó)家體制
這種分類法是依據(jù)全民公決實(shí)施時(shí)有無(wú)既存的國(guó)家體制和形式進(jìn)行的分類，包括：
一國(guó)民投票
該類型的全民公決是一種憲政體制下的常態(tài)制度，公決對(duì)象包括憲法（修憲和新憲法制定）、法律和重大的國(guó)家政策等。隨著全球民主化的浪潮，世界各國(guó)以國(guó)民投票決定國(guó)家事務(wù)或公共政策的事例日益增加。例如1994年阿爾巴尼亞國(guó)民投票通過(guò)新憲法，1993年馬拉維國(guó)民投票廢除一黨專政建立多黨制，1992年愛爾蘭國(guó)民投票決定墮胎法案，巴西國(guó)民投票決定維持總統(tǒng)制，俄羅斯國(guó)民投票批準(zhǔn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革案，意大利國(guó)民投票采用新的選舉制度，加拿大國(guó)民投票否決修憲以及南非國(guó)民投票廢除種族隔離制度等。
二住民投票
該類型的全民公決涉及地方自治層次，是憲法保障地方公共團(tuán)體住民權(quán)利和地方自治團(tuán)體直接民主的體現(xiàn)。其內(nèi)容大致可分為地方自治特別法的批準(zhǔn)投票、地方民選公職的罷免投票和地方議會(huì)的解散投票等，而性質(zhì)則包括地方首長(zhǎng)和議員的選舉權(quán)，以及僅適用單一公共團(tuán)體的地方自治特別法的住民投票權(quán)兩大類。最明顯的例子就是日本《憲法》第95條的規(guī)定，僅適用于某一地方公共團(tuán)體的特別法，根據(jù)法律規(guī)定，非經(jīng)該地方公共團(tuán)體居民投票半數(shù)以上同意，國(guó)會(huì)不得制定該項(xiàng)法律。因此，對(duì)于僅適用于單一地方公共團(tuán)體的特別法，其住民擁有投票決定其是否通過(guò)的權(quán)利，這也被稱為地方自治團(tuán)體的自主決定權(quán)。
三人民投票
該類型的全民公決是指所在地的居民以投票的方式來(lái)決定領(lǐng)土歸屬或國(guó)家屬性的一種制度。此類公投最早出現(xiàn)于歐洲1790年尼斯（Nice）和上伏塔（UpperVolta)反對(duì)合并歸屬到法國(guó)。法國(guó)大革命后，拿破侖·波拿巴常使用“人民投票”以解決法國(guó)的領(lǐng)土歸屬問(wèn)題，先后有阿維農(nóng)（Avignon,1791)、薩威依（Savoy,1792）、尼斯（Nice,1795）等事例。1886年，奧、法兩國(guó)締約讓威尼斯共和國(guó)通過(guò)人民投票決定是否歸屬意大利。1905年，挪威利用人民投票脫離瑞典而獨(dú)立。第一次世界大戰(zhàn)后，列強(qiáng)為解決中歐及東歐的領(lǐng)土糾紛，并基于和平條約的規(guī)定而用人民投票決定領(lǐng)土歸屬或劃分疆界。在1919年的巴黎和會(huì)上，與會(huì)各國(guó)共提出17件人民投票的建議案，以解決令人困擾的民族問(wèn)題，其中有8件得到施行。
第二次世界大戰(zhàn)后，在一些交戰(zhàn)國(guó)間歸屬不明的領(lǐng)土和非自治領(lǐng)土、托管領(lǐng)土、保護(hù)國(guó)領(lǐng)土等均在相關(guān)各國(guó)和聯(lián)合國(guó)托管理事會(huì)的監(jiān)督下，以人民投票選擇獨(dú)立或國(guó)家歸屬。在《聯(lián)合國(guó)憲章》非殖民化的規(guī)定下，12個(gè)托管地中有8個(gè)舉行此類全民公決獲得獨(dú)立。其中比較著名的事例有：1956年多哥蘭以人民投票選擇與加納合并或獨(dú)立前維持托管統(tǒng)治；1959年英屬北喀麥隆在聯(lián)合國(guó)監(jiān)督下舉行人民投票，以決定其將來(lái)的命運(yùn)；1961年法屬薩摩亞在聯(lián)合國(guó)監(jiān)督下舉行人民投票決定建國(guó)。至于東歐和原蘇聯(lián)，這類投票則多發(fā)生在20世紀(jì)90年代的劇變時(shí)期。此外，雖不屬于領(lǐng)土歸屬與獨(dú)立問(wèn)題，但對(duì)涉及國(guó)家主權(quán)的問(wèn)題也常舉行人民投票來(lái)決定。例如歐洲多國(guó)以人民投票決定是否加入歐盟，蘇格蘭和威爾士通過(guò)人民投票決定設(shè)立獨(dú)立議會(huì)等。
權(quán)力性質(zhì)
這種分類法是依據(jù)全民公決所指向?qū)ο蟮男ЯM(jìn)行的分類，包括：
一決定國(guó)家前途的公民投票
該類型的全民公決通常是在有主權(quán)爭(zhēng)議或獨(dú)立問(wèn)題的國(guó)家與地區(qū)實(shí)施。主要是為了厘清主權(quán)爭(zhēng)議或決定是否獨(dú)立，或是對(duì)基本政治體制做裁決，如北愛爾蘭、加拿大魁北克省、法屬密克羅尼西亞聯(lián)邦等地區(qū)所舉行的公投均屬于這一類型。
二憲法復(fù)決權(quán)的公民投票
為了強(qiáng)調(diào)憲法的制定或修訂是按照全民總意志，因此一些國(guó)家規(guī)定制憲或修憲除了國(guó)會(huì)多數(shù)同意外，還必須獲得某比例人數(shù)的全民公決認(rèn)可才能正式通過(guò)。此類公投在某種程度上也體現(xiàn)了民主對(duì)憲政體制的保障。
三政策復(fù)決權(quán)的公民投票
對(duì)于國(guó)會(huì)或各級(jí)議會(huì)通過(guò)的法案，只要有一定數(shù)額的公民表示異議，或議會(huì)為了審慎起見而要求人民對(duì)此法案進(jìn)行復(fù)決，即可舉行此類全民公決。許多西方國(guó)家有該制度，特別是美國(guó)西部各州、瑞士各州經(jīng)常舉行。
四詢式復(fù)決權(quán)的公民投票
該類型的全民公決在政治上的作用僅是一種民意的表達(dá)，不論實(shí)際參與的公民人數(shù)多寡、意見表達(dá)強(qiáng)度如何，對(duì)于議會(huì)的決議并不構(gòu)成任何法律上的效用，僅供參考諮詢之用。1994年秋，芬蘭國(guó)會(huì)在投票決定是否加入歐盟之前，就先舉行過(guò)一次諮詢式公投。由于絕大多數(shù)民意是支持加入的態(tài)度，芬蘭國(guó)會(huì)隨后即以壓倒性多數(shù)決定加入歐盟。但是，由于此種諮詢式復(fù)決本身不具有法律效力，因此它的實(shí)際效用只是一種“大型的民意測(cè)驗(yàn)”。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)常舉行此類型的全民公決。
五創(chuàng)制權(quán)的公民投票
該類型的全民公決是針對(duì)議會(huì)未制定的法律，由法定若干人數(shù)的公民連署后，交付全民公決，決定是否應(yīng)制定為法律。創(chuàng)制公投就行使范圍而言，可分為“法律創(chuàng)制”與“憲法創(chuàng)制”，就其行使方法而言，可分為“原則創(chuàng)制”與“草案創(chuàng)制”，前者只提出原則性規(guī)范，待通過(guò)后再由議會(huì)制定完整法律；后者必須提出完整的法律條文，交由公民來(lái)投票。提出者必須符合某一人數(shù)上的要件，如5%的比例或10萬(wàn)人的連署等。這類創(chuàng)制公決多在地方層次實(shí)施，以全國(guó)為實(shí)施對(duì)象的只有瑞士和意大利。
發(fā)動(dòng)主體
這種分類法是依據(jù)制定法律的控制權(quán)轉(zhuǎn)移程度的不同，從全民公決發(fā)動(dòng) 主體所做的分類，包括：
一由政府主動(dòng)發(fā)動(dòng)的全民公決
該類型的全民公決是指當(dāng)憲法或法律沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，或雖有法律條文可供援引，但是執(zhí)政者并不經(jīng)過(guò)法律程序，而是直接將懸而未決或不敢貿(mào)然推動(dòng)的政策或法案訴諸人民投票，以此作為施政的依據(jù)。此類公投無(wú)論是否有憲法和法律相關(guān)規(guī)定可以遵循，政府均可自行決定是否舉行全民公決，并可以控制議題的主題及內(nèi)容，最典型的例子即是英國(guó)在1975年對(duì)于是否繼續(xù)參加歐洲共同體和1979年權(quán)利讓渡所舉行的全民公決。
二憲法規(guī)定的全民公決
這是指由憲法明文規(guī)定某些事項(xiàng)，例如法律、憲法的修正案或一些政府的活動(dòng)范圍等，最終需要以全民公決的方式來(lái)決定是否施行。其中，奧地利憲法（第42條第2項(xiàng)與第44條第2項(xiàng)）與西班牙憲法（第168條第3項(xiàng)）甚至規(guī)定全民公決可以修正全部憲法條文。意大利憲法也規(guī)定，除了稅法與財(cái)政、赦免與減刑以及國(guó)際條約之外，修訂憲法、法律以及省以下行政區(qū)劃的變更，需申請(qǐng)全民公決。
三人民針對(duì)立法申請(qǐng)的全民公決
此是指有些國(guó)家在憲法中明文規(guī)定，人民可以依一定人數(shù)的連署，來(lái)申請(qǐng)對(duì)法律或政策進(jìn)行全民公決，以挑戰(zhàn)法國(guó)議會(huì)通過(guò)的法律或政策，其主要目的在于杜絕國(guó)會(huì)及政府的偏失。例如瑞士聯(lián)邦憲法對(duì)于政府頒布的法律或政策規(guī)定，除了“緊急的”法令、聯(lián)邦預(yù)算以及財(cái)政貸款外，在公告后90天內(nèi)，若有五萬(wàn)名公民連署（或至少八個(gè)邦政府連署），需交由全民公決再做決定，獲得多數(shù)票才能產(chǎn)生效力。
四公民創(chuàng)制法律的全民公決
該類型的全民公決是指在少數(shù)國(guó)家的憲法中，允許人民可經(jīng)公民連署，提出依自己意思創(chuàng)制的法律，再交付全民公決。這種由人民創(chuàng)制法律的全民公決是當(dāng)政府不作為或怠忽職守時(shí)，人民可以主動(dòng)制定自己的法律，以確保人民自身的權(quán)利。
其他分類
除了上述幾種比較普遍的劃分方法外，在全民公決制度的類型劃分中，比較著名的還有臺(tái)灣學(xué)者曹金增所做的分類。他綜合研究了國(guó)內(nèi)外全民公決制度的類型劃分方法，并加上以下三條標(biāo)準(zhǔn)：
⑴全民公決是否具有憲法規(guī)范；⑵全民公決發(fā)起的機(jī)關(guān)或舉辦者是誰(shuí)；⑶全民公決結(jié)果的效力如何。
組合
這種分類法是學(xué)者蘇克西依照全民公決是強(qiáng)制的還是任意的、其結(jié)果是具有法律拘束力還僅是諮詢性的、是否經(jīng)憲法事先規(guī)范還是未事先規(guī)范、人民在公投中對(duì)提案是主動(dòng)還是被動(dòng)等四項(xiàng)判斷標(biāo)準(zhǔn)，做系統(tǒng)組合，形成了12種全民公決類型的分類方法。
1.類型1：主動(dòng)——拘束的/事先規(guī)范——強(qiáng)制的
此類型的全民公決是不可能存在的，因?yàn)橹鲃?dòng)性和強(qiáng)制性兩個(gè)因素是不可能并存的。當(dāng)人民在公投中采取主動(dòng)時(shí)，全民公決必為任意性的。
2.類型2：主動(dòng)——拘束的/事先規(guī)范——任意的
此類型的全民公決凸顯了公民復(fù)決與公民創(chuàng)制的緊密關(guān)系，以瑞士和意大利憲法最為典型。如瑞士《憲法》第121條規(guī)定：經(jīng)十萬(wàn)選民連署提出一詳細(xì)提案修改憲法，此創(chuàng)制案必須提交人民做最后決定。
3.類型3：主動(dòng)——拘束的/未事先規(guī)范——任意的
一般而言，在一個(gè)政治體系中是不可能容忍在未經(jīng)事先規(guī)范的情形下，安排由人民主動(dòng)提案的全民公決且具有法律拘束力的。但是，在特定的情形下，例如政治環(huán)境十分不穩(wěn)定或政府十分無(wú)能，也有運(yùn)用此類全民公決的可能性。例如1841年瑞士盧森邦曾舉行過(guò)類似的全民公決：當(dāng)時(shí)雷斯(GrobeRath)接受一個(gè)公民請(qǐng)?jiān)福偈箲椃ㄎ瘑T會(huì)形成一個(gè)修正案，然后訴諸全民公決，邦民以絕對(duì)多數(shù)票接受了新的憲法。
4.類型4：主動(dòng)——諮詢的/事先規(guī)范——強(qiáng)制的
此類型的全民公決是不可能存在的，其理由如同類型1中所述。
5.類型5：主動(dòng)——諮詢的/事先規(guī)范——任意的
此類型的全民公決是在事先規(guī)范的情況下，經(jīng)由人民主動(dòng)的參與而形成。雖然從形式上此類公決僅具有諮詢性質(zhì)，但可能在實(shí)質(zhì)上具有拘束力。此類型全民公決與類型2相似，成為強(qiáng)大利益集團(tuán)的有效工具，在美國(guó)伊利諾伊州及芬蘭的地方政府層次是存在的。
6.類型6：主動(dòng)——諮詢的/非事先規(guī)范——任意的
此類型的全民公決雖然在理論上存在建構(gòu)的可能，但不容 易實(shí)現(xiàn)，其理由與類型3所述相似。同時(shí)，同類型5一樣，此類型公決也存在由諮詢性轉(zhuǎn)化為具有拘束性的全民公決的危險(xiǎn)。
7.類型7：被動(dòng)——拘束的/事先規(guī)范——強(qiáng)制的
此類型的全民公決，一般僅限于人民就基本規(guī)范進(jìn)行具有拘束力的票決，是典型的全民公決形式。在今天，美國(guó)除達(dá)拉威州外，各州憲法修正均須交付人民復(fù)決。西歐國(guó)家如瑞士、愛爾蘭、丹麥憲法的任何增修，均須經(jīng)人民復(fù)決。法國(guó)第五共和國(guó)《憲法》第89條規(guī)定，憲法增修須國(guó)會(huì)兩院表決通過(guò)后，再經(jīng)全民公決認(rèn)可，或者須經(jīng)國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議3/5通過(guò)。
8.類型8：被動(dòng)——拘束的/事先規(guī)范——任意的
此類型的全民公決以法國(guó)《憲法》第11條為典范。根據(jù)該條規(guī)定：共和國(guó)總統(tǒng)根據(jù)政府在議會(huì)例會(huì)期間所提出的或議會(huì)兩院聯(lián)合提出的并公布在政府公報(bào)上的建議，可將一切有關(guān)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的組織，有關(guān)國(guó)家社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策、公共服務(wù)改革的任何法律草案，或旨在授權(quán)批準(zhǔn)、雖然不違反憲法但影響到現(xiàn)行體制運(yùn)行的條約，提交全民公決。當(dāng)然，這一規(guī)定在實(shí)踐中造成了自由裁量甚或恣意的空間，如法國(guó)總統(tǒng)夏爾·戴高樂(lè)就根據(jù)此條文舉行過(guò)多次全民公決，所以此類全民公決都具有強(qiáng)烈信任投票的成分與政策投票的性質(zhì)。另外，愛爾蘭與丹麥的憲法中也有對(duì)一般法律進(jìn)行此類全民公決的規(guī)定。
9.類型9：被動(dòng)——拘束的/非事先規(guī)范——任意的
在憲法無(wú)明文的依據(jù)下，舉行具有法律拘束力的全民公決，將發(fā)生違憲疑義。不過(guò)，實(shí)際上確曾發(fā)生過(guò)類似的公投，此時(shí)的全民公決是強(qiáng)調(diào)表達(dá)對(duì)特定人或政府的信任時(shí)的投票，因此被稱為“政策票決”。由于這類公決有民粹主義和煽動(dòng)民意的嫌疑，因此代議民主制的支持者對(duì)于信任投票最為懷疑和批評(píng)。很多歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，信任投票是負(fù)面的，該類型公決有被操縱的可能性，政府的行為導(dǎo)向其實(shí)是反對(duì)人民真正的政治參與。
10.類型10：被動(dòng)——諮詢的/事先規(guī)范——強(qiáng)制的
此類型的全民公決較為罕見，1935年德國(guó)薩爾（Saar）舉行的全民公決就屬于這一類型。此類型的全民公決在憲法增補(bǔ)前常被運(yùn)用作為調(diào)查人民的意見，其歷史根源在美國(guó)：在某些州，其憲法明文規(guī)定，憲法在全面修改之前，須進(jìn)行全民公決，就憲法應(yīng)否全面修改，或應(yīng)否經(jīng)由普通選舉召開憲法會(huì)議，征詢?nèi)嗣褚庖?。在?jīng)事先規(guī)范情形下舉行該諮詢性全民公決，可能在實(shí)際上轉(zhuǎn)化為具有拘束力，特別當(dāng)此投票經(jīng)常被使用時(shí)。因此，在某特定情形下，此種全民公決又具有拘束性的特質(zhì)而類似類型7。
11.類型11：被動(dòng)——諮詢的/事先規(guī)范——任意的
此類型的全民公決在各國(guó)憲法條文中不常見，至少有兩個(gè)理由可以解釋這種現(xiàn)象。首先，當(dāng)投票是被動(dòng)的、諮詢性且任意時(shí)，以一般法律加以規(guī)范是較為便利的。其次，如果此種類型經(jīng)由憲法條文加以規(guī)范，可能存在政策票決的危險(xiǎn)。
12.類型12：被動(dòng)——諮詢的/非事先規(guī)范——任意的
此類型的全民公決是真正的政策票決，它意味著政府給予人民權(quán)利，對(duì)國(guó)家重大議題表達(dá)其意見。挪威1919年、1926年以及芬蘭1931年分別舉行的禁酒公投；比利時(shí)1949年就利奧波德三世是否恢復(fù)其王位的公投；以及英國(guó)1975年就應(yīng)否續(xù)留在歐洲共同體的公投，1980年瑞典舉行關(guān)于核能的公投均屬于此類。此類公投雖然是諮詢性質(zhì)，不過(guò)政府仍會(huì)尊重其結(jié)果并采取相應(yīng)措施，一旦公投結(jié)果與政府政策相違，甚至可能導(dǎo)致政府辭職。因此，該類型公投雖不具拘束力，但對(duì)實(shí)際政治的影響力卻很大。
相關(guān)評(píng)價(jià)
好處
全面公決的理論基礎(chǔ)是人人平等，每個(gè)公民都有參與政策制定的權(quán)利。的確，全民公決能夠獲得最大的民主，可以更明確的了解人們的真正需求，而不是通過(guò)選舉出的代表來(lái)獲得。這樣也防止了國(guó)家重大政策的制定被少數(shù)幾個(gè)人操縱。同時(shí)，全民公決也可以培養(yǎng)公民的政治責(zé)任感。
存在問(wèn)題
由上述模型也可以看出，全民公決并不是一個(gè)完美的制度。首先，每一個(gè)投票者只會(huì)關(guān)注自己的利益，而不會(huì)或很少去考慮國(guó)家整體的利益，因此某些政策的制定不能夠達(dá)到國(guó)家利益的最大化。此外，全民公決有威脅人權(quán)的嫌疑，簡(jiǎn)單多數(shù)的通過(guò)辦法，使得那些少數(shù)人的權(quán)益沒(méi)有辦法得到保障。比如，如果國(guó)家通過(guò)全民公決來(lái)決定是否給予某個(gè)行業(yè)補(bǔ)貼或者政策扶持，則通過(guò)的可能性很少，因?yàn)楫吘菇^大多數(shù)人并沒(méi)有獲益，因此也就不會(huì)贊同。在這一點(diǎn)上，議會(huì)制要優(yōu)于全民公決，也即全民公決只適用于那些對(duì)國(guó)家產(chǎn)生重要影響、關(guān)乎大多數(shù)人利益的提案。
獨(dú)特之處
此外，全民公決與其他制度相比，更易受到媒體的影響，因?yàn)檫x 民中的很大一部分，并不知道政策的真正影響，而只能通過(guò)從媒體獲得的信息來(lái)做出自己的選擇。因此，能夠控制媒體的人也就很容易操縱全民公決的結(jié)果。在總統(tǒng)制或者議會(huì)制中，這種事情發(fā)生的可能性較小，因?yàn)楸贿x民選出的代表在教育水平以及獲得信息的渠道方面和選民相比有很大的優(yōu)勢(shì)。
同時(shí)，全民公決的成本顯然要遠(yuǎn)高于其他政治制度，因此不可能過(guò)于頻繁的進(jìn)行，而這種問(wèn)題在議會(huì)制中就不會(huì)存在。另外，全民公決不可能具有很強(qiáng)的實(shí)時(shí)性，一次全民公決從準(zhǔn)備到結(jié)束花費(fèi)的時(shí)間要以周甚至以月計(jì)算，這也就不適合那些必須迅速做出決定的問(wèn)題，例如某些戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題。全民公決還存在另一問(wèn)題，即政府可以通過(guò)全面公投推卸責(zé)任，政府只需要執(zhí)行全民公決做出的決定，而不需要考慮該決定是否的確正確。在很多時(shí)候，真理會(huì)掌握在少數(shù)人手中，政府不能夠僅僅因?yàn)槿窆珱Q做出了不正確的決定就推卸責(zé)任。
總的來(lái)講，全民公決的確是一種國(guó)家面臨重大問(wèn)題時(shí)的決策手段，但存在著不少內(nèi)在缺陷，不易多用、濫用。
相關(guān)鏈接
在全民公決方面，還有兩個(gè)有趣的事實(shí)，這就是瑞士是世界最多、而中國(guó)是世界最長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有全民公決的兩個(gè)國(guó)家。
在瑞士，瑞士差不多每年都要舉行聯(lián)邦級(jí)或州級(jí)的公民投票。其中，特別是 州級(jí)提出的要求全民裁決的許多問(wèn)題，在外人看來(lái)并不涉及到民生大計(jì)。例如，你同不同意一些商店的營(yíng)業(yè)時(shí)間延長(zhǎng)到晚上8時(shí)？你同不同意超市在星期天開門營(yíng)業(yè)？你同不同意某個(gè)醫(yī)院改成私營(yíng)，等等。但瑞士人卻樂(lè)此不疲，相對(duì)于其他西方國(guó)家，瑞士選民參加投票的比例還是相當(dāng)高的。
在中國(guó)，孫中山首倡直接民權(quán)說(shuō)，形成了獨(dú)特的包括選舉、創(chuàng)制、復(fù)決、罷免在內(nèi)的新民權(quán)主義。聯(lián)省自治運(yùn) 動(dòng)中出現(xiàn)了中國(guó)公民投票的首次實(shí)踐：以湖南省、浙江省為代表的全省制憲運(yùn) 動(dòng)，是聯(lián)省自治的中心內(nèi)容。中國(guó)國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，公民投票權(quán)被納入憲政體制。但從三十年代起，中國(guó)就再也沒(méi)有全民公決。迄今已有近八十年。與中國(guó)類似，原蘇聯(lián)也是此情況，1991年蘇聯(lián)舉行有關(guān)是否維持聯(lián)盟的全民公決為世界矚目，它是蘇聯(lián)上第一次也是最后一次公決。
優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)
優(yōu)勢(shì)
1、能獲得最大的民主正當(dāng)性，明確了解人民所需。
2、投票的過(guò)程中是全體公民的法治教育，磨練人民對(duì)政治事務(wù)的責(zé)任感。
3、可以控制恣意立法，避免對(duì)民意的扭曲。
劣勢(shì)
1、社會(huì)成本耗費(fèi)巨大，且投票率不高，往往因此以少數(shù)人意愿代替全民意愿；
2、使立法者產(chǎn)生懈怠，把一些可能得罪選民的問(wèn)題扔給公民去投票，以免得罪任何選民；
3、多數(shù)暴力，越過(guò)正常的民主程序，很可能損害少數(shù)人的合法權(quán)利；
4、支持者與反對(duì)者各占一個(gè)陣營(yíng)，易造成社會(huì)分裂，例如：加拿大魁北克省的獨(dú)立公投每每造成緊張的氣氛；
5、欠缺協(xié)商，很多選民并不了解提案，會(huì)出現(xiàn)盲目投票的現(xiàn)象。
投票要求
1、必須具備公民社會(huì)。
2、資訊自由。
3、議題需要兼顧理性和可回答。
4、答案必為二分，否則會(huì)沒(méi)有結(jié)果。
5、人民必須對(duì)公投的過(guò)程和結(jié)果擁有共識(shí)。
6、對(duì)專業(yè)知識(shí)和技術(shù)的依賴性較高的問(wèn)題（如發(fā)展基因技術(shù)與否等）不宜由全民投票來(lái)決定。
7、對(duì)于一些難以判斷的價(jià)值的問(wèn)題（如同性戀問(wèn)題、安樂(lè)死問(wèn)題等）在公民投票中也要加以一定的限制。
參考資料 >