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核安全是指對核設施、核活動、核材料和放射性物質采取必要和充分的安全措施，防止由于任何技術原因、人為原因或自然災害造成的事故發生，并最大限度地減少事故情況下的放射性后果，從而保護工作人員、公眾和環境免受不當的輻射危害。

1942年，在恩利克·費米的領導下建成了世界上首個實驗型原子反應堆。1947年，美國反應堆安全委員會首次提出了在反應堆外部設立密封安全殼的設想。1955年，在日內瓦舉行的第一屆和平利用原子能會議上，反應堆安全成為了核心議題。1971年，美國原子能委員會發布了輕水堆安全系統的基本設計準則。1986年，國際核安全咨詢組織（INSAG）為確保核電站安全生產提出了一種系統且完整的管理概念——核安全文化。1994年6月，在維也納國際原子能機構總部召開的國際核安全公約外交會議上通過了《核安全公約》。2003年6月，《中華人民共和國放射性污染防治法》頒布。2010年4月，首屆核安全峰會在美國華盛頓哥倫比亞特區舉行，主要討論恐怖主義威脅、各國和國際社會的應對措施以及國際原子能機構在核安全領域的作用等問題。2019年9月3日，國務院新聞辦發表《中國的核安全》白皮書。2024年3月，《核安全公約》有效性和效率問題工作組第二次會議在奧地利維也納國際原子能機構總部召開。

定義

狹義的核安全是指在核設施的設計、建造、運行和退役期間，為保護人員、社會和環境免受可能的放射性危害所采取的技術和組織上的措施的綜合。

廣義的核安全是指對核設施、核活動、核材料和放射性物質采取必要和充分的監控、保護、預防和緩解等安全措施，防止由于任何技術原因、人為原因或自然災害造成事故發生，并最大限度減少事故情況下的放射性后果，從而保護工作人員、公眾和環境免受不當輻射危害。

歷史沿革

1942年，在恩利克·費米的領導下建成了世界上首個實驗型原子反應堆，為了預防不可控的鏈式裂變反應，該反應堆設計了一個由強中子吸收材料制成的吸收體，能迅速介入堆芯，從而確保反應的可控性。作為曼哈頓計劃首站工程負責人的恩利克·費米，對核安全給予了極大的關注。在反應堆的首次臨界試驗中，恩利克·費米在權衡進度與安全后，決定讓工作人員先用餐，再重新啟動試驗。隨后反應堆成功達到臨界點，人類歷史上第一次鏈式反應開始正式運轉。1947年，美國反應堆安全委員會首次提出了在反應堆外部設立密封安全殼的設想，這種設計能有效防止事故中放射性物質的泄漏。1955年，在日內瓦舉行的第一屆和平利用原子能會議上，反應堆安全成為了核心議題。會議中，專家們詳細討論了反應堆設計、安全殼、選址等基本安全原則，并對廠外放射性后果問題表示了深切關注。1971年，美國原子能委員會發布了輕水堆安全系統的基本設計準則，其中包含了針對極限事故的假設。這些準則要求核電廠安全系統必須能夠應對這些假設事故，確保不會發生明顯的放射性后果。至此，核安全管理的基礎已經確立，包括選擇遠離人口稠密區的廠址、設計有效的安全殼以及制定設計基準事故等。

進入20世紀70年代中期，隨著概率風險評價技術的成熟，美國國會要求對核電站進行概率風險評價分析。這一分析催生了拉斯姆森報告——WASH-1400《反應堆安全研究》。該報告首次將概率風險評價技術引入堆安全分析。在此階段，核安全管理更加關注技術可靠性，在設計方面強調保守設計、設備可靠和系統的冗余性與多樣性，而在程序方面則確立了縱深防御、固有安全性和故障安全原則等一系列基本原則。1979年3月28日發生的三英里島事故為中核集團領域帶來了深遠的啟示，凸顯了即使在多重防護措施之下，嚴重事故仍有可能因為設備失效與人為失誤的復雜交織而發生。該事件驗證了縱深防御設計原則在極端條件下的有效性，同時也印證了《反應堆安全研究》對未來事故模式的預測。其后續影響具體體現在兩個方面，首先，它推動了概率安全評估（PSA）技術在核能行業的廣泛應用，其次，它增強了對超越原有設計考量范疇的事故分析重視，特別是針對安全殼在極端條件下的表現，促使業界更加關注超設計基準事故的應對策略。此外，三英里島事故促使核電行業內部發生了一系列非技術層面的變革，聚焦于組織結構、管理實踐、作業流程、人員教育、溝通機制、公眾宣傳及應急響應體系的優化。

1986年4月26日，蘇聯的切爾諾貝利核電站4號機組發生了強烈爆炸。這次事故導致堆芯內的大量放射性物質失控釋放，造成了嚴重的環境污染，迫使大量居民撤離家園。經過深入調查，最直接的原因是電廠所采用的堆型設計存在重大缺陷，這些缺陷在之前同類型電廠的調試過程中已有所體現，并已被報告給主管部門。然而，主管部門和相關部門并未給予足夠的重視，甚至在事故發生的試驗過程中，選擇解列了安全保護系統。更深層次的原因則在于前蘇聯核電主管部門缺乏安全文化。同年，國際核安全咨詢組織（INSAG）為確保核電站安全生產提出了一種系統且完整的管理概念——核安全文化。1994年6月，在維也納國際原子能機構總部召開的國際核安全公約外交會議上通過了《核安全公約》，該公約于1996年10月24日生效。公約規定了民用核設施的安全標準，具有法律約束力，但具體規則制定等還是各國自主進行。1997年9月7日，《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》由85個國家代表出席的外交大會通過并開放簽署，于2001年6月18日生效。

2003年6月，《中華人民共和國放射性污染防治法》頒布。2010年4月，首屆核安全峰會在美國華盛頓哥倫比亞特區舉行，來自47個國家的領導人或代表以及聯合國、國際原子能機構和歐盟等國際和地區組織負責人出席會議，主要討論恐怖主義威脅、各國和國際社會的應對措施以及國際原子能機構在核安全領域的作用等問題。2012年3月，在韓國首爾特別市舉行第二屆核安全峰會，與會各國領導人和國際組織代表回顧了2010年華盛頓核安全峰會以來國際社會在核安全領域所取得的進展，重點討論了加強核材料和核設施安全以及開展國際合作等問題。會議通過了《首爾公報》，提出了13項非約束力承諾或鼓勵措施。2017年9月1日，第十二屆中國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國核安全法》。2019年9月3日，國務院新聞辦發表《中國的核安全》白皮書。這是中國發表的首部核安全白皮書。

2011年3月11日，日本東部太平洋海域發生里氏9.0級地震，繼發海嘯，導致福島核電站受損，第一核電站1-4號機組放射性物質泄漏。根據國際核事件分級表(INES)，該事故最終被國際原子能機構評定為核事故最高級，即特大事故（7級），與切爾諾貝利核事故同級。2014年3月11日，根據日本最新統計，因東京電力公司福島第一核電站事故導致的去污、賠償、廢爐等費用已經超過11萬億日元。2021年4月13日，日本政府正式決定將福島第一核電廠處理過的核污染水排海，并于2023年8月24日正式啟動排海。

2021年10月20日，在國際原子能機構維也納總部召開《核安全公約》第八、九次聯合審議會議組織會議，91個締約方中的71個參加此次會議。2024年3月，《核安全公約》有效性和效率問題工作組第二次會議在奧地利維也納國際原子能機構總部召開，會議審議了各締約方提出的17項提案草案，涉及突發事件應對、國家報告編寫模版、國家組構成和審議時間分配、國家審議報告編制、識別主要共性問題/良好實踐/良好業績、審議會議官員資質、程序文件綜合審查等公約審議過程和議事規則等各方面問題。

涵蓋領域

中國核安全法規按其所覆蓋的技術領域分為10大系列，分別為通用系列、核電站系列、研究堆系列、非堆核燃料循環設施系列、放射性廢物管理系列、核材料管制系列、民用核安全設備系列、放射性物品運輸管理系列、放射性同位素和射線裝置系列、輻射環境系列。

核安全基本原則

總論

核安全基本原則是指為保證安全，達到核安全目標所必須遵循的、具有普遍意義的規則。核安全基本原則可以歸納為國家監督管理、營運組織核安全管理和核安全技術原則三大類。

核安中國家監管

政府需構建完善的法律體系，為核安全監管提供堅實的法律支撐；設立獨立的核安全機構，負責制定和執行核安全法規，實施許可證制度，并獨立承擔監督和管理職責；立法明確規定，核設施營運組織是核安全的首要責任主體。

營運組織核安全管理

營運組織必須對其所管理的核設施承擔首要的安全責任；負責申請和持有核安全許可證；實施全面的核安全管理，確保核設施的安全運行；在管理中貫徹安全優先的原則，建立高效的組織架構，培植安全文化，確保人員合格、制度完善、評價準確、應急準備充分。

核安全技術原則

核安全的核心目標是建立和維護有效的輻射防護措施，以防止人員、社會和環境受到放射性物質的傷害。這種有效防御的技術基礎就是縱深防御原則，核設施的設計和運行必須貫徹縱深防御的原則，使具有多重保障和多層次的保護以防止放射性物質的釋放，并保證可能導致嚴重放射性后果的各種失效或綜合失效的發生概率極低，事故后果可得到減緩。

核安全條約

中國批準了核安全領域所有國際法律文書，先后加入《及早通報核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》《核材料實物保護公約》《核安全公約》《制止核恐怖主義行為國際公約》《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》《不擴散核武器條約》等國際公約。

《核安全公約》

1996年3月1日，經中國人大常委會批準，中國正式成為《核安全公約》最早締約方之一。中國政府代表團參加了歷次審議會議及兩次特別會議。中國代表分別擔任《核安全公約》第五次審議會議和第二次特別會議主席。通過加強本國措施和與國際合作，在世界范圍內實現和維持高水平的核安全；采取有效防御措施，保證核設施安全，保護個人、社會和環境免受電離輻射的有害影響；防止發生具有放射性后果的事故和在一旦發生事故時減輕事故后果。

《維也納核安全宣言》

是國際社會對福島核事故的重要經驗反饋和響應行動。《宣言》肯定了各締約方在福島核事故后采取的核安全改進措施，要求通過國際合作進一步提高全球核安全水平；按照自愿和激勵性原則，要求各締約方新建核電站滿足宣言中提出的安全目標；鼓勵各方充分參照國際原子能機構安全標準，有效履行《核安全公約》。

《核材料實物保護公約》

建立和維護全球范圍內民用核材料和核設施實物保護體系，預防和打擊涉及核材料和核設施的犯罪行為，為締約國實現上述目的提供合作便利。中國于1989年和2009年先后加入該公約及2005年的修訂案。

《制止核恐怖主義行為國際公約》

要求締約國采取必要的立法和其他措施，將核恐怖主義行為定為刑事犯罪，規定各締約國應當開展引渡和刑事司法協助等司法合作，共同打擊核恐怖主義犯罪，規定以收繳等方式獲得的核材料與其他放射性材料、核設施或裝置的保管、儲存和歸還等。中國于2010年加入該公約。

《不擴散核武器條約》

《不擴散核武器條約》規定，1967年1月1日之前成功制造并爆炸過核武器和核裝置的國家，是合法擁有核武器的國家。因此，中國、美國、俄羅斯、英國、法國是全球公認的五個核武器國家，統稱“五核國”。中國于1992年加入該條約。《不擴散核武器條約》宗旨是，防止核武器擴散，推動核裁軍，促進和平利用核能。該條約是國際核裁軍與核不擴散體系的基石，是戰后國際安全體系的重要組成部分。

核安全標準

國際原子能機構

國際原子能機構（International Atomic 能量 Agency，IAEA）依照其《規約》，制定IAEA安全系列標準。這些標準實質上等同于各國的行政法規和部門規章。IAEA安全標準反映了人類與環境電離輻射防護的最高水平的國際共識，已出版發行的IAEA安全標準有三個系列：

一、安全基本原則。安全基礎標準提出了基本的安全目標、安全保護原則和基礎的安全要求。

二、安全要求類標準，旨在建立一套集成性和一致性的要求，以確保無論是現在和未來，保護人與環境的目標必須得到滿足。

三、安全導則類標準，提供了相關建議和指導，對如何遵守上述安全要求類標準的規定提供更明確的指南。該安全導則介紹國際良好實踐，并越來越多地反映最佳實踐情況，以幫助用戶努力實現更高的安全水平。

安全標準包括一個統一的安全基礎標準（SF1）和一般安全要求類標準（GSR，由適用于所有設施和活動與分級方法的七個部分組成），同時輔以一組具體安全要求標準（SSRS）組成。安全要求的具體實施則是通過一般安全指南和具體安全指南來實現。

美國

美國的核領域標準相對來說最為齊全完整，覆蓋中核集團全產業鏈，有1000余項相關標準。

美國核領域絕大多數標準具有原創性。其核領域技術標準的原創能力在世界上處于領先水平，在國際上有較大影響力，如ASME 第III卷《核設施部件建造規則》享譽全球。

美國核領域標準有顯著的分散型特征，這種分散性體現在兩個方面，一是制定這些標準的組織是分散的，包括ANS、ASME、IEEE、ASTM和ACI等數個標準化組織。這一特點不同于法國和中國的核電標準化管理模式。二是在標準的覆蓋面上也是分散的。宏觀上在各個標準化組織之間以及在標準化組織內部感興趣的標準化主題較為發散，微觀上即使在某一特定領域，它的標準也比較發散。

美國的核領域標準雖然較為分散，但整體上并不矛盾和沖突。各個標準化組織通常代表了某一行業，在其管理范圍內，往往又會根據特定的標準化主題劃分專業委員會，專業委員會下可能還有工作組。這些細分的專業，初步構成了美國核領域標準的體系結構。

法國

法國為了建立自己的核電標準體系，在1980年底成立了專門的標準化組織——法國核島設備設計、建造及在役檢查規則協會（AFCEN）。該組織為非盈利機構且不受參與各方利益的制約。

AFCEN主要成員是EDF（法國電力）， FRAMOTOME（法馬通公司）及NOVATOME（諾瓦通公司），后來長期由EDF和AREVA（阿海琺，即原先的FRAMOTOME）組成并開展工作，法國核設施安全局(DSIN)也參與一定的活動。

AFCEN制定的系列標準主要適用于核電站的核島設計建造，稱為設計與建造規則RCC（設計 and Construction Rules），具體包括：RCC-M（壓水堆核電廠核島機械設備設計和建造規范)、RSE-M （壓水堆核電廠核島機械設備在役檢查規范）、RCC-E（壓水堆核電廠核島電氣設備設計和建造規范）、ETC-F（壓水堆核電廠核島防火設計和建造規范）、RCC-CW（壓水堆核電廠核島土建設計和建造規范）、RCC-C（燃料組件設計和建造規范）、RCC-MRx（高溫堆、實驗堆以及ITER核電廠核島機械設備設計和建造規范）。此外，還有用于常規島領域的RCC-EV、RCC-TA，以及與核領域相關的常規工業標準、數百項法國國家標準NF。

中國

中國國家標準化管理委員會負責制定中國標準化事業的發展規劃，并對中國標準實行統一管理，統一計劃、統一審查、統一編號和統一批準發布。中核集團國家標準由中國國家標準化管理委員會統一管理，由中國核能標準化技術委員會和中國核儀器儀表標準化技術委員會負責本專業標準的制定、修訂和技術審查。中國核能標準化技術委員會和中國核儀器儀表標準化技術委員會秘書處設在核工業標準化研究所。截至2017年，現行有效中國國家標準370項，其中核能領域中國國家標準270項，核儀器儀表領域中國國家標準100項。下一步主要在核電站、核技術應用、核燃料循環領域開展標準編制工作。

軍用標準

中國國家軍用標準由中央軍委裝備發展部歸口統一管理。現行中國國家軍用標準156項。

核行業標準

核行業標準由中國國家國防科技工業局統一管理。現行有效核行業標準1100項，主要分布在鈾礦地質勘查和采冶、核燃料、反應堆工程、核電廠、輻射防護、放射性同位素、核儀器儀表、質量與可靠性等領域。規劃的核行業標準體系有核行業標準2500項，主要涉及鈾礦冶、鈾轉化、鈾濃縮、元件制造、輻射防護、退役、后處理、反應堆工程、核儀器儀表等領域，下一步工作重點將針對“華龍一號”制定元件相關標準，包括材料、試驗等標準；后處理標準，核設施退役與放射性廢物處理處置、快堆標準。

核電標準

中國核能電力股份有限公司標準化工作始于上世紀80年代。自2008年中國國家能源局主管核電標準以來，與中國國家標準化管理委員會聯合印發了《壓水堆核電廠標準體系建設規劃》，標技委以規劃為統領，不斷健全標準體系表，積極開展標準制修訂工作和標準化科研工作。經過幾年的持續努力，在標準體系專題研究的基礎上，結合行業的動態需求，建立了全面覆蓋二代改進型核電和基本覆蓋三代核電的《壓水堆核電站標準體系項目表》。截至2017年，項目表規劃的標準數量達到1092項，其中現行有效中國國家標準77項、能源行業核電標準617項、電力標準7項，形成了包含通用和基礎、前期工作、工程設計、設備、建造、調試、運行和退役等8大領域以及29個子領域的標準體系結構。

集團企業標準

集團企業標準由中核集團統一管理。現行有效標準228項，主要涉及鈾礦地質、核電運行、后處理、安全生產、研究堆退役、質量可靠性等領域。

團體標準

中國核學會團體標準由中國核學會統一管理。目前已經發布了《中國核學會標準管理辦法》和《中國核學會標準實施細則》，首批發布《輻射加工用電子加速器裝置運行維護管理通用規范》《卓越核安全文化基本原則》等2項團體標準。

ITER專項標準由科技部ITER中心統一管理。截至2017年，已組織中科院等離子體研究所等單位完成11項核聚變專項標準的編制工作，初步確定了ITER標準體系框架，為中國核聚變標準體系研究打下基礎。

核事件分級

國際上通常采用國際核事件分級表（INES）對核安全事件進行分級。INES分級表將核安全事件分為7級。

國際核安全體系

結構與現狀

20世紀50年代后期，國際社會開始建立國際核安全機制的進程，迄今已初步建立起國際核安全體系。當前的國際核安全體系主要由三大部分組成。一是關于核安保的國際法律機制。當前國際核安保領域主要強調防止核恐怖主義和核材料走私等。雖然《不擴散核武器條約》是以防止國家行為體中出現新的核武器國家為主要目的，但它仍然是國際不擴散核武器體制的基石，對防止核恐怖主義也有一定作用。現在國際上與防范和應對核恐怖主義直接有關的重要的國際法律文件主要有兩個。

一個是《核材料實物保護公約》（1980年聯合國大會通過）及其修正案（2005年聯合國大會通過）。該公約將非法擁有、使用、轉讓核材料，竊取核材料，以及威脅使用核材料造成任何人死亡或嚴重受傷或財產嚴重受損等行為都定為犯罪。另一個是《制止核恐怖主義行為國際公約》（2005年第59屆聯合國大會一致通過）。該公約要求各國加強合作，打擊核恐怖主義行為，并鼓勵各國在防止恐怖襲擊的信息交流和相互協助與刑事調查及引渡程序上開展合作。

《公約》界定了三類核恐怖行為：(1)擁有放射性材料或制造或擁有一個裝置，其目的是致人死亡或嚴重受傷，或致使財產或環境受到重大損害；(2)以任何方式利用放射性材料或裝置，或利用或破壞核設施，以致放射性材料外泄或有外泄的危險，其目的是致人死亡或致人嚴重受傷，或致使財產或環境受到重大損害，或迫使某一自然人或法人、某一國際組織或某一國家實施或不實施某一行為；(3)通過威脅或使用武力，非法和故意索要放射性材料、裝置或核設施；威脅利用放射性材料或裝置，或威脅利用或破壞核設施。這兩個文件為國際合作應對核恐怖主義奠定了基礎。

二是關于核能安全的國際法律機制，主要由數量眾多的國際條約組成，大致可分為三類。第一類是確保安全地利用核能的國際法律文件，主要包括《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯合公約》、《放射性物質安全運輸條例》、《核安全標準》等。第二類是發生核事故時進行救援、減輕核事故后果以及核損害賠償的國際法律文件，主要包括《及早通報核事故公約》、《核事故及輻射緊急情況援助公約》、《核損害第三方責任巴黎公約》、《關于核損害民事責任的1963年維也納公約》、《核損害補充賠償公約》等。第三類是涉及防止核材料與核廢物污染環境的國際法律文件，如《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》、《海洋生命安全公約》、《南極條約》、《防止從陸地污染海洋公約》等。其中，關系到核能安全利用的主要是前兩類國際法律文件。

三是與核安保及核安全相關的國際組織，主要包括國際原子能機構、國際輻射防護委員會、經濟合作與發展組織核能機構、聯合國原子能輻射效應科學委員會、國際刑警組織等。這些國際組織的主要作用是對核能的安全利用與核安保進行組織保障，加強對核能利用的國際監管。其中，國際原子能機構在全球核安全領域發揮了主導作用。該機構成立于1957年，是國際核領域的政府間科學技術合作組織，同時兼管地區原子能安全及測量檢查，其兩大職能是保障監督與和平利用核能。國際原子能機構不是聯合國的專門機構，但與聯合國訂有關系協定，同聯合國大會、聯合國經濟及社會理事會和聯合國安全理事會有直接聯系。

該機構的主要活動有：向成員國提供技術援助，幫助它們開展和平利用核能的研究和應用；與有關國家和國際組織訂立“保障監督協定”，對成員國的民用核項目實施保障監督，以確保這些項目不用于任何軍事目的；組織研究和制定有關核能利用的安全條例，并向世界各國推薦使用；與有關成員國或專門國際機構簽訂科學研究合同；召集各種科技會議，通過建立情報網、圖書館和出版書刊等方式組織關于原子能和平利用的資料交流。1997年5月，國際原子能機構特別理事會完成了關于加強保障監督機制措施的“93+2計劃”，通過了保障監督附加議定書范本。這標志著該機構的保障監督能力和范圍從僅核查各國申報的核活動，擴大到可探察無核武器國家的秘密核設施與核活動。由國際原子能機構主持制定、并由其總干事保存的《核材料實物保護公約》在防止核恐怖主義與核材料走私等方面起著重要作用。

核安中國際法律框架有助于成員國在核安全方面進行國際合作，并有利于它們之間的信息共享與技術共享。近年來，國際社會為了加強和鞏固國際核安全體系又做出了一些重大努力。

首先，國際核安全峰會機制化取得重要成果。自2010年4月首屆核安全峰會在美國首都華盛頓哥倫比亞特區舉行后，形成了每隔兩年在世界不同大洲的國家輪流舉行國際核安全峰會的慣例和規則。峰會已成為核安全領域全球治理的最高層磋商和對話機制。已召開的兩屆峰會促進各國在核安全與核安保方面達成了一些重要共識并采取若干有效措施。首屆峰會通過的《華盛頓核安全峰會工作計劃》強調國際合作以維護有效的核安全，呼吁與會各國及國際或地區性組織為增進核安全共同努力，力爭在4年內確保所有易失控核材料安全，并支持將經修訂的《核材料實物保護公約》和《制止核恐怖主義行為國際公約》等國際核安全文書的目標作為全球核安全體系的實質要素。

2012年第二屆核安全首爾峰會召開于福島核電站泄漏事故后，不僅討論了“核安保”(Nuclearsecurity)問題，還討論了“核安全”（Nuclearsafety）問題，并將兩者進行有機結合。與首屆核安全峰會相比，此次峰會真正實現了與會各方在核安全問題上由“共識”向“行動”的轉變，并使國際核安全峰會逐步實現機制化，成為世界各國和有關組織探討核安全問題的重要平臺。峰會通過的《首爾公報》針對國際核安全問題提出了11項需要優先解決的課題，并制定了具體的解決措施。峰會提倡各國在使用高密度低濃縮鈾方面開展國際合作，以支持研究和實驗型反應堆的運行。為了方便各國向國際原子能機構提供有關核材料和其他放射性材料的必要信息，大會呼吁與會各國加入國際原子能機構有關核材料的“非法貿易數據庫”(IllicitTraffickingDatabase)項目，并鼓勵各國有關部門依托國際刑警組織設立放射性和核恐怖主義預防小組(RadiologicalandNuclearTerrorismPreventionUnit)等平臺，就個體參與非法交易核材料和其他放射性材料的行為加強信息共享。第三屆國際核安全峰會將于2014年在荷蘭舉行。

其次，國際原子能機構在核安全領域的中心地位得以確立。兩次核安全峰會都重申了國際原子能機構在國際核安全框架中的重要作用。2011年9月，國際原子能機構成員國大會審議并通過了《國際原子能機構核安全行動計劃》。該行動計劃的目的是在日本福島核事故背景下，“為鞏固全球核安全框架確定一個工作安排”，從而提高世界范圍的核安全和應急水平，加強對人類和環境的核輻射防護。行動計劃涉及12項主要行動，其中每項行動都有相應的子行動作為支撐。工作重點包括根據福島核事故教訓對核電站安全薄弱環節做出評估、加強原子能機構同行評審、加強應急準備和響應等。

另外，國際核燃料銀行建設開始起步。近年來，國際社會在建立核燃料銀行方面開始取得進展。2008年3月，國際原子能機構的刊物發表文章，建議建立由國際原子能機構控制的低濃縮鈾儲備庫或國際濃縮鈾中心。②2009年5月，國際原子能機構正式提出建立國際核燃料銀行的建議。其主要目的是由國際核燃料銀行在非歧視和非政治基礎上向世界各國的核能反應堆提供核燃料，以減少非核武器國家發展它們自己鈾濃縮技術和設施的需要，從而有助于減少核擴散的危險。

已有60多個國家向國際原子能機構表達了對這一核能項目的興趣，但也有某些國家擔心如果它們從國際核燃料銀行接受燃料，就會失去獲得鈾濃縮和钚再處理技術的途徑。③從實踐方面看，俄羅斯在西伯利亞地區的安卡斯克建有國際鈾濃縮中心(IUEC)，可以“向該中心的成員組織提供有保證的鈾濃縮能力”。2007年5月，俄羅斯聯邦與哈薩克斯坦共和國簽訂了在該國際鈾濃縮中心框架下的第一個協定。④2009年Il月，國際原子能機構理事會批準俄羅斯關于建立低濃縮鈾儲存的建議。根據該建議，如果國際原子能機構提出要求，國際原子能機構的成員國可以從該儲存中獲得低濃縮鈾。2010年3月俄羅斯和國際原子能機構同意，在西伯利亞的安卡斯克建立世界上第一個核燃料銀行。

缺陷

通過多年發展國際核安全體系有了一定的結果，但仍存在一些缺陷與不足。這主要表現在以下幾個方面。

第一，強調防止核擴散多，重視防止核事故不夠。核安全問題包括兩大部分。一是核“安全”，主要指最大限度地減少涉及放射源事故的可能性并在發生事故時減輕其后果的措施。廣義的核安全是指涉及核材料及放射性核素相關的安全問題，目前包括放射性物質管理、前端核資源開采利用設施安全、核電站安全運行、乏燃料后處理設施安全及全過程的防核擴散等。狹義的核安全是指在核設施的設計、建造、運行和退役期間，為保護人員、社會和環境免受可能的放射性危害所采取的技術和組織上的措施的綜合，其內容包括：確保核設施的正常運行，預防核事故的發生，限制可能的核事故后果等。二是核“安保”，系指防止未授權接觸放射性材料，以及防止放射性材料的丟失、盜竊和擅自轉讓的措施。國際核安全體系應包括核“安全”與核“安保”這兩大部分，但從傳統來看，國際核安全體系更側重于核“安保”，即防止核擴散，‘而對核“安全”，即防止核事故重視不夠。核能與煤、石油等常規能源相比，是一種污染和碳排放較少，因而較為清潔的能源。

1954年，世界上第一個核電站在蘇聯問世。此后，世界許多發達國家紛紛建設核電站。20世紀80年代以來，少數發展中國家也在核能發展上取得重大進展。至2011年初，已有40多個國家在不同程度上開發了核能。但同時，核能的利用和發展也伴隨著放射性釋放和污染的風險，其安全性風險尤為突出。1986年前蘇聯切爾諾貝利核電站事故帶來的痛苦記憶尚未消失，25年后福島核電站放射性物質泄漏事故又給人類以重創。福島核泄漏事故不僅凸顯了日本核安全機制的嚴重問題，也暴露了國際核安全體系在防止核事故方面存在的嚴重缺陷。日本政府違反核安中國際法律和制度，監管及應對核安全問題能力較弱，而國際原子能機構及其他國際核安全機構對此缺乏有效監管和懲罰的權力。例如，日本缺乏對超設計嚴重核事故的應對能力，而國際原子能機構及其他國際核安全機構對此監督機能缺失。地震引發的海嘯是福島核事故的直接原因，但對超設計嚴重核事故的預防和應對不足是事故發生的主要原因。作為日本最大的私營核電企業，東京電力公司在核電站安全運行管理上存在不規范行為，在處理事故時的表現與其企業地位不符，但國際原子能機構及其他國際核安全機構對此同樣無法監督。福島核電站放射性物質泄漏事故加劇了人們對核能安全性的擔憂。目前世界上出現兩種相反的態勢。一方面，隨著對核安全問題擔憂的加劇，少數發達國家開始減少核電站。

2011年5月，德國政府宣布2022年前將關閉德國所有核電站。另一方面，在能源缺乏和尋求減少碳排放的今天，世界許多國家對使用核能的興趣日益增強，或計劃建設新的核電設施，或翻新舊的核電站。預計未來15年內，世界核電站數量可能翻倍。至2011年10月，世界各國在運行的核反應堆共432座，核能發電量2010年達26300億度，占世界總發電量的13.80'/0，累計運行時間已超過1萬堆年（1堆年相當于核電站中的1個反應堆運行1年）。①據國際原子能機構統計，在2010年全世界正在運行的核電站中，美國最多，達104座；法國59座，英國和俄羅斯也都在30座以上。2010年核發電量在國內總發電量中所占比例超過20%的有19個國家，比2000年增加了兩個。其中，立陶宛比例最高，達到78010；比利時和斯洛伐克超過50%；烏克蘭、瑞典和保加利亞3國則都在40%以上；韓國等8個國家也占到31c70到39%之多。正在建設和計劃建設的核反應堆總計達215座。盡管迄今核電站主要分布在工業化國家，但目前正在建設的32個核電站中有31座分布在亞洲、中歐和東歐地區。

經濟合作與發展組織核能機構和國際原子能機構秘書處預計，到2035年，世界核發電能力將從2010年底的375千兆瓦增加到540千兆瓦至746千兆瓦之間，即增長44%至99%。但總的來說，將關閉的核電站數量與新建和將建的核電站數量相比，是非常少的。雖然現有許多核電站通過采取各種措施減少了發電成本并提高了安全性，但核能的安全問題具有極大的敏感性。核事故可能造成的放射性物質泄漏，不僅會導致人員傷亡，在社會引起強烈反響，還會導致大范圍和長時期的核污染。切爾諾貝利核事故發生區至今仍是輻射污染嚴重超標的無人區，福島核電站事故也對包括陸地和海洋的周邊環境造成后果難以估量的嚴重放射性污染。國際社會雖然在福島核電站事故發生后更為重視核事故的預防，如第二屆核安全峰會專門討論了防止和應對核電站事故問題，但從國際核安全體系總體上做出的制度性改進和采取的相應措施仍顯不足。

第二，以美國為主導建立，體現出鮮明的西方特性。冷戰時期，國際核安全體系主要是在美國和蘇聯的主導下開始建設的。美蘇冷戰結束以來，美國和西方主導了國際核安全體系的構建。因此，國際核安全體系不可避免地反映出其西方特性。上述偏重防擴散、輕視防事故就是這一西方特性的典型表現。在防止和應對核恐怖主義問題上，國際核安全體系也主要側重于法律和技術上的防范措施，而缺乏對國際核恐怖主義的治本之策。隨著核設施與核材料數量的增加，核恐怖主義的威脅正在加大。經濟合作與發展組織核能機構和國際原子能機構秘書處資料顯示，從2008年至2010年，世界上已探明的鈾礦儲量增加了12.5%，全球鈾礦產量增長了25%。根據獨立分析機構“國際核裂變材料專家組”的報告，截至2010年，全球共存有1600噸高濃鈾和500噸分離钚，這些核材料足以制造10萬枚核彈頭。

國際原子能機構統計，1993-2011年，全球共發生2163起遺失、盜竊、走私或販賣危險核和放射性材料的案件。其中，從20世紀90年代初至今，全球共發生經確認的武器級核材料被竊或丟失等事件多達18起。③如果這些核材料落人恐怖分子手中，后果將極其嚴重。2005年，“基地”組織曾在網站上公布了一本說明手冊，詳細介紹如何利用濃縮鈾制造“臟彈”和小型炸彈的方法。恐怖分子還可能以反應堆等核設施為襲擊目標，制造爆炸、火災等事件，人為制造大量放射性物質的外泄，嚴重危害核設施周圍及下風遠距離的公眾健康，進而擾亂社會秩序，造成嚴重經濟損失。在有核國家失于防范的情況下，恐怖分子也可能竊取核武器。一旦恐怖份子掌握并利用核武器發動襲擊，其后果不堪設想。還需提及，西方國家，特別是美國掌握了國際核安全體系的議題制定權和話語權，而廣大發展中國家由于研究不夠，核技術也不夠先進，因此在大多數情況下只能隨大流。這是當前國際核安全體系西方特性的另一個重要表現。

第三，體系的完整性、普遍性和監督力度不夠，存在一些漏洞。國際核安全體系雖然已初步建立起基本框架，但要建成完整的國際核安全體系仍有很長的路要走，特別是還未形成全球、區域、次區域、國家等多個層次相聯系、相協調的機制，未能完全覆蓋核安全與核安保的所有領域，也未能充分發揮防止核事故和防止核恐怖主義的多種功能。國際核安全法律體系的普遍性不夠，《核材料實物保護公約》修訂案的簽約國只有55個，不到聯合國會員國總數的1/3。

國際核安全法律體系規定的監督力度也不夠，如日本政府違反核安中國際法律和制度，未事先向國際社會與周邊鄰國通報，就批準運營公司向海里排放上萬噸超標500倍的放射性廢水，但沒有可以對日本這種做法進行監督的國際機制，日本政府并未因違反核安中國際法律受到任何懲罰。國際核安全法律體系的規定也存在一些漏洞。例如，2011年5月29日，日本報紙報道稱，日本政府正在討論加入《核損害補充賠償公約》，目的是限制中國、韓國、俄羅斯等周邊國家民眾就此次福島核電站泄漏、排污人海等行為向日本政府和企業索賠。④日本福島核電站事故使海洋環境遭受嚴重放射性污染。根據《關于核損害民事責任的1963年維也納公約》等國際條約，受到這種嚴重放射性污染影響的其他締約國受損害的人員可以向福島核電站所在的裝置國日本索賠。在目前日本沒有簽署該條約的情況下，中韓等國民眾可在本國法院提起訴訟，要求日本政府賠償；但如果日本加入《核損害補充賠償公約》，周邊國家民眾就必須通過日本法院提出賠償訴訟。因此，有必要對國際核安全體系做進一步的改革與完善。

核電安全

核電站防護

中國政府對于核電站防護總體要求是安全第一、質量第一、預防為主。

選址要求

選擇合適建造核電廠的地理位置，是核電工程的第一個環節，也是核電安全管理的起點。選擇廠址時既要考慮到廠址地質、地理、氣象等自然環境因素對電廠安全的影響，也要考慮電廠周圍與居民環境對電廠安全的影響，同時還要考慮核電廠運行及可能的事故對環境和居民正常生產與生活的影響。另外，核電廠選址還要權衡安全要求與經濟運作。為了防止放射性的意外泄露，核電站址對地質、地震、水文、氣象等自然條件和工農業生產及居民生活等社會環境都有嚴格到近乎苛刻的要求。這些要求已經以法規的形式確定下來，只有滿足要求的廠址，才有可能得到國家核安全監管部門的批準。在選址過程中要研究調查的是：人口密度與分布、土地及水資源利用、動植物生態狀況、農林漁養殖業、工礦企業、電網鏈接、地質、地形、地震、海洋與陸地水文、氣象等歷史資料和實際情況。采用的方法也是“興師動眾”的，包括衛星照相、航空測試、地面測量、地下勘探、大氣擴散試驗、水力模擬試驗、理論模型計算等。

縱深防御措施

核電站的設計、建造和運行，按照國際原子能機構提出的“縱深防御”原則，從設備上和措施上提供多層次的保護，確保放射性物質能有效地包容起來不發生泄露。縱深防御包括以下五道防線：

第一道防線：保證設計、制造、建造和運行、檢修的質量，防止出現偏差。

第二道防線：嚴格執行運行規程，遵守運行技術規劃，及時檢測和糾正偏差，對非正常運行加以控制，防止演變成事故。

第三道防線：萬一偏差未能及時糾正，發生設計基準事故時，自動啟動電廠安全系統和保護系統，防止事故惡化。

第四道防線：萬一事故沒能得到有效控制，啟動事故處理規程，保證安全殼的完整性，防止放射性物質外泄。

第五道防線：如果上述各道防線失效，立即啟動場外應急響應，努力減輕事故對公眾和環境的影響。

壓水堆的放射性屏障

為保障公眾和環境不受核電站放射性物質的傷害和污染，壓水式反應堆設置了四道安全保護屏障，只要其中有一道是完整的，放射性物質就不會泄漏到廠房以外，全世界的壓水式反應堆均有良好的安全記錄。

壓力堆核電站設有四道防止放射性屏障：

第一道屏障是燃料芯塊。燃料芯塊是燒結的二氧化鈾陶瓷晶體，它的大部分微孔不與外面相通。正常情況下，核裂變產生的放射性物質98%以上都滯留在這些微孔內。

第二道屏障是燃料包殼，它把燃料芯塊以及裂變產物密封在鎬合金包殼內；

第三道屏障是一回路邊界，壓力容器和一回路承壓的管道和部件是能承受高壓的密封體系。即使燃料包殼破損，放射性物質也被包容在壓力容器內，不會泄露到反應堆廠房中。

第四道屏障是安全殼，它是高大的預應力鋼筋混凝土構筑物，一旦壓力容器及其管道破漏，放射性物質將被包容在安全殼內，不至于外漏。安全殼可以抵御地震、龍卷風和噴氣式飛機沖擊等外力的撞擊。

監督措施

中國對核電站的“三廢”處理執行嚴格的“環境影響評價”和“三同時”制度；核電廠自身執行更為嚴格的“三廢”處理和排放的管理。核電站一般的實際“三廢”排放僅為中國國家規定的1/1000到1/100；地方環保部門還對核電廠的“三廢”排放進行24小時不間斷地同步檢測。

事故模式

一級，核電站運行中出現“異常"，安全系統偏離規定的功能范圍，但尚未構成危險。

二級，核電站運行中出現的“一般事件”，未造成放射性影響，但可能出現需要重新評價安全效能的后果。

三級“重大事件”，造成現場有極少量放射性物質外逸，引起現場污染，公眾有可能受到小部分規定限制的照射，安全系統可能失去作用，但還不需要采取應急保護行動。1992年3月21日在俄羅斯圣彼得堡附近的索斯諾維博爾核電站曾出現的一次核泄漏，就屬于三級事件。

四級，核電站內“事故”。造成反應堆芯部分損壞，放射性物質少量外逸，對工作人員有嚴重健康影響，公眾受到相當于規定限值的照射，這種情況下，一般不需要采取應急保護行動。但有可能出現少量輻射物影響當地居民，對食品和飲水要進行必要的檢查。

五級，影響核電站外部的“大事故”。事故引起反應堆芯嚴重損壞，造成放射性物質有限外逸，可能危及現場內外設施和人員安全，應部分實施地方應急保護行動。1979年美國三英里島核電站出現的事故，屬于核電站五級事故。

六級，核電站“嚴重事故”。事故造成放射性物質明顯外溢應立即實施地方應急動員，說服附近居民緊急撤離，以免造成對人身健康的嚴重影響。

七級核電站“極大事故"。事故造成放射物質大量外逸，對環境和居民健康都可能造成嚴重影響。1986年4月26日，蘇聯切爾諾貝利核事故核電站發生的事故，屬于核電站極大事故，它使大量放射性物質釋放到空間，對大片地區的居民健康和環境造成長期影響。

核電防護

首先，核燃料的安全性體現在其多層防護結構上。最內層是二氧化鈾，它具備類似陶瓷的穩定性和惰性。緊接著，這一層被氣密性極好的鋯合金外殼緊密包裹，形成了第二層防護。第三層是核反應堆的反應爐壓力槽，這是由厚度超過十余厘米的鋼材制成的容器。隨后是第四層防護，即核反應堆的耐壓、氣密封閉的圍阻體。最后，核反應堆建筑構成了最外層的防護。在新型的核反應堆設計中，它實際上扮演了第二層圍阻體的角色。

然而，人為錯誤與機械故障一旦交織，便可能引發極其嚴重的后果，直接威脅到人們的健康，污染土壤和植物，甚至可能被動物和人類吸收。強烈的輻射暴露可能導致短期內的疾病甚至死亡，長期來看還可能誘發癌癥和其他致命疾病。此外，核電站一旦發生事故，可能是核恐怖主義活動的結果。

中國的核安全建設

樹立理性、協調、并進的核安全觀

2014年3月24日，在荷蘭海牙第三屆核安全峰會上，習近平主席提出理性、協調、并進的核安全觀。

中國核安全觀的核心內涵是“四個并重”。1、發展和安全并重，以確保安全為前提發展核能事業。2、權利和義務并重，以尊重各國權益為基礎推進國際核安全進程。3、自主和協作并重，以互利共贏為途徑尋求普遍核安全。4、治標和治本并重，以消除根源為目標全面推進核安全努力。中國核安全工作的基本原則是：安全第一、依法治核，預防為主、縱深防御，責任明確、獨立監管，嚴格管理、全面保障。

構建核安全政策法規體系

中國先后發布了《核安全與放射性污染防治“十二五”規劃及2020年遠景目標》《核安全與放射性污染防治“十三五”規劃及2025年遠景目標》，分析了核安全現狀與形勢，闡明了核安全指導思想和基本原則，明確了核安全目標指標、重點任務、重點工程、保障措施，統籌核安全各項工作，有效提升核安全水平和監管能力。

2003年6月，《中華人民共和國放射性污染防治法》頒布；2017年9月，《中華人民共和國核安全法》頒布。截至2019年6月，頒布《民用核設施安全監督管理條例》《民用核安全設備監督管理條例》《核材料管制條例》《核電廠核事故應急管理條例》等行政法規9部，發布部門規章30余項和安全導則100余項，制定核安全相關中國國家標準和行業標準1000余項，31個省、自治區、直轄市制定地方性法規文件200余個。

實施科學有效安全監管

中國把保障核安全作為重要的國家責任，成立專門機構實施統一監管，建立健全“三位一體”監管機構。1984年，中國成立國家核安全局，負責民用核設施安全監督管理，制定核安全政策、法規、標準和規劃，實施核安全許可，統籌中國核安全監管工作。設置華北、華東、華南、西南、西北、東北地區6個地區核與輻射安全監督站，作為國家核安全局派出機構，實施區域核安全監督檢查。設立核與輻射安全中心、輻射環境監測技術中心等專業技術機構，為安全審查、獨立驗證、監督執法、輻射環境評價等提供全方位支持。在核安全方面做到全鏈條實施審評許可、全過程開展監督執法、全天候監測輻射環境、提升核與輻射事故應急能力、不斷推進隊伍建設、大力開展核安全技術研發、全面實施核安全改進行動。

保持高水平安全

中國長期保持良好的核安全記錄，核電安全運營指標居世界前列，核技術利用安全水平不斷提升，核材料管控有力，公眾健康和環境安全得到充分保障。2000年、2004年、2010年和2016年，國際原子能機構對中國開展了4次核與輻射安全監管綜合評估，充分肯定中國核安全監管的良好實踐和經驗做法。

營造共建共享的核安全氛圍

中國持續強化核安全文化建設，構建中央督導、地方主責、企業執行、公眾參與的溝通機制，規范從業人員行為并鼓勵公眾參與。政府部門推動核安全精神，通過政策引導和監督，倡導核心價值觀，發布文化政策聲明，開展宣傳貫徹和評估，增強政務透明度。涉核單位設立專門機構，將核安全文化融入各環節，公開重要信息。同時，組織核科普活動，增進公眾了解，建立參與機制，征求意見，并通過多平臺開展宣傳教育，納入教育體系，提升公眾對核安全的認知與參與度。

打造核安全命運共同體

中國致力于和平開發核能，承擔核安中國際責任，批準并嚴格執行核安全領域國際法律文書，參與多個國際公約及倡議。作為《核安全公約》等關鍵公約的成員國，中國積極貢獻于全球核安全治理，支持國際原子能機構核心作用，并捐款支持核安全基金。同時，中國深化核不擴散合作，參與多邊機制，制定出口管制條例，并加強核恐怖主義打擊合作。與多國及國際組織建立核安全合作機制，簽訂協議，進行高層互訪、專家交流等全方位合作。中國還通過分享監管體系、技術、經驗等資源，推廣核安全知識，支持發展中國家提升核安全能力，為全球核安全水平的提升貢獻力量。

中國政策

1984年，國務院決定成立國家核安全局，并賦予其監督管理中國民用核設施安全的職責和重任。2017年2月，國務院批準發布《核安全與放射性污染防治“十三五”規劃及2025年遠景目標》。規劃明確了6項目標、10項重點任務、6項重點工程和8項保障措施，包括提升核設施安全水平、核技術利用裝置安全水平、放射性污染防治水平、核安保水平、核與輻射應急水平以及核與輻射安全監管水平等6項目標《中華人民共和國核安全法》于2017年9月1日通過，2018年1月1日起施行，作為核安全領域的頂層法律，是國家安全法律體系的重要組成部分。

核安全文化

核安全文化的理念起源于國際原子能機構對蘇聯切爾諾貝利核事故根本原因的深刻總結，隨著核能與核技術利用事業的發展，逐步受到國際社會的普遍重視，日本福島核事故又一次敲響了核安全文化弱化會導致嚴重后果的警鐘，國際社會進一步加深了對核安全文化的建設與研究。

核安全文化，是指各有關組織和個人達成共識并付諸實踐的價值觀、行為準則和特性的總和。在核技術利用領域，可概括為企業法人及管理人員的核安全意識與理念，企業核安全管理制度的建立與執行，以及輻射工作人員對核安全的認知所體現的具體行為。?

核安全監督機構

核與輻射安全有關的重要國際機構有國際原子能機構（IAEA）、國際輻射防護委員會（ICRP）、經濟合作與發展組織核能機構（OECD/NEA）、聯合國原子能輻射效應科學委員會（UNSCEAR）。

國際原子能機構是國際原子能領域的政府間科學技術合作組織，同時監管地區原子安全及測量檢查，于1954年12月由第9屆聯大通過決議設立，并于19557年7月成立，是聯合國的一個專門機構，總部設在維也納。國際輻射防護委員會前身是建立于1928年的國際放射學學會，后改名為國際X射線和鈾防護委員會，1950年重組并改為現名，其秘書處設在瑞典。經濟合作與發展組織核能機構于1961年由經濟合作與發展組織從歐洲經濟合作組織發展而來，核能機構是它的一個專門機構，設于巴黎。聯合國原子能輻射效應科學委員會于1955年根據聯合國913（X）決議而建立，宗旨是解決全世界關注的放射性對人類健康和環境的影響問題，其秘書處設在維也納。

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