“二十一條”是1915年1月18日，日本向袁世凱政府提出的旨在滅亡中國的秘密條款。袁世凱于1915年5月9日承認(rèn)上述條款，并于25日訂立《中日民四條約》，正式確認(rèn)了“二十一條”中的大部分內(nèi)容。
中國內(nèi)憂外患，第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，西方列強無暇東顧，盡管談判過程曲折，但最終袁世凱政府迫于日本的逼迫，于1915年5月9日接受除第五號以外的條約。“二十一條”共有5號，分為21條。主要內(nèi)容：①中國承認(rèn)日本繼承德國在山東的一切權(quán)益，山東省土地及各島嶼不得讓與或租借與他國。②中國承認(rèn)日本臣民有在南滿和內(nèi)蒙古東部居住、往來、經(jīng)營工商業(yè)及開礦等特權(quán)。旅順、大連的租借期限并南滿、安奉兩鐵路管理期限，均延展至99年為期。③漢冶萍公司改為中日合辦，公司各礦附近的礦山不準(zhǔn)公司以外的人開采。④所有中國沿海港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。⑤中國政府聘用日本臣民為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警察、軍械廠。中國允將武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州間各鐵路建筑權(quán)許與日本。日本在福建省有開礦、建筑海港和船廠及筑路的優(yōu)先權(quán)。允認(rèn)日本臣民在中國享有布教權(quán)等。
“二十一條”的簽訂，結(jié)束列強在中國機會均等的局面，嚴(yán)重侵犯了中國的主權(quán)和領(lǐng)土完整，暴露了日本獨占中國的企圖，激化了日本與歐美列強的矛盾，中國國際地位下降到前所未有的地步。但也使民族情緒空前高漲，成為五四運動的推動力量。
歷史背景
國內(nèi)背景
中國辛亥革命戰(zhàn)爭爆發(fā)，局勢混亂。袁世凱復(fù)辟封建帝制的野心逐漸增強，給日本以可乘之機。
國際背景
“二十一條”的提出，并非僅僅因為第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，而是日本多年密謀侵華政策的結(jié)果。日本帝國主義洞悉袁世凱向外尋求支持以復(fù)辟帝制的意向，趁機在華擴大侵略。通過日俄戰(zhàn)爭，日本取得了關(guān)東州和南滿，其后日本開始把進(jìn)一步侵略中國提上了議事日程。而1913年簽訂的《中俄宣言》，由于承認(rèn)了俄國人在蒙古的部分權(quán)利而刺激了日本對中國的強硬政策，給“二十一條”的確定帶來了巨大的影響。在一戰(zhàn)前夕，日本妄圖稱霸中國的野心已是昭然若揭。
“二十一條”是日本侵華的必然產(chǎn)物。日本對華提出“二十一條”要求，是因為第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，列強無暇東顧，從而展開同歐洲列強爭奪中國的行為。美國政府出于自身因素的考慮，承認(rèn)袁世凱政權(quán)。女王陛下政府用心更為陰險：提出了承認(rèn)西藏自治區(qū)“自治權(quán)”，迫使袁世凱承認(rèn)其在西藏的權(quán)益。而俄羅斯通過提出修訂條約，妄圖進(jìn)一步瓜分中國領(lǐng)土。“二十一條”是在中國內(nèi)憂外患的背景中誕生的，列強相爭推進(jìn)了日本提出此項條約。
簽訂過程
日本提出
1915年1月18日，日本駐華公使日置益以歸國返任為由晉見袁世凱，遞交了包含“二十一條”要求的文件，并要求“絕對保密，盡速答復(fù)”。
談判前夕
拖延時間
日本“二十一條”要求，嚴(yán)重?fù)p害了中國的主權(quán)。袁世凱未敢斷然拒絕，也不敢立即表示接受。為商討應(yīng)付辦法，連日召開緊急會議。討論再三，不得要領(lǐng)。袁世凱在談判開始前，便讓孫寶琦稱病，決定更換外交總長，以新任總長須對案件進(jìn)行研究為由拖延談判開始時間，以盡快摸清日本真實意圖。又將“二十一條”內(nèi)容披露給英、美各國以引起列強關(guān)注和干預(yù)，同時向中外新聞傳媒透露“二十一條”某些內(nèi)容，密電馮國璋聯(lián)合19省將軍通電拒絕日本要求，聲稱不惜一戰(zhàn)，以鼓動輿論和增強談判地位。但日本識破袁世凱權(quán)詐老套，不為所動。袁世凱在日本要挾下，一面通令禁止抵制日貨，一面指派新任外交總長陸征祥、次長曹汝霖盡快與日本代表日置益談判。陸徵祥遵從袁世凱的指示，與日置益展開周旋。在談判時間上，日本公使日置益要求天天談，全天談，以盡快結(jié)束，免得引起國際干預(yù)。陸徵祥以事務(wù)繁忙、身體不好為由，堅持把日本的天天談變?yōu)槊恐軙h三次，每次下午二時至五時。并在每次會議的開場白后在談判中，陸徵祥時常發(fā)些模棱兩可的長篇議論，使日本代表既抓不到把柄，又不便發(fā)作。
試探底線
袁世凱在談判過程中，多次派人了解日本各方面對“二十一條”的態(tài)度，以便知道他們可能在那些方面做出讓步，確定中國能夠在哪些方面予以拒絕，在那些方面需要做出適度的讓步。日置益看破袁世凱復(fù)辟的野心，遂把支持帝制作為交涉的引誘手段之一。袁世凱派他的日本顧問有賀長雄為特使，前去東京和與日本政府，特別是對日本外務(wù)省有影響的元老聯(lián)絡(luò)，因為日本的各項政策都先在天皇氏主持的元老院決定。他希望從元老們的私人意見中得知在迫使中國接受第五項條件上，日本要走多遠(yuǎn)。后又派政事堂參議金邦平去日本活動，再次走訪松方正義（日本元老），進(jìn)行幕后交易。袁世凱還利用間諜竭力搜求日本公使館的內(nèi)部情況和日本商民的動靜，從而了解如何在不激怒日本的前提下，把對中國權(quán)益的損失降到最小。
正式談判
1915年2月2日，中日兩國就日本“二十一條”要求舉行的秘密談判，在中國民眾一致反對的聲浪中正式開始。談判之初，日方堅持要中方對“二十一條”作整體表態(tài)，企圖迫使袁政府全盤接受，而中方則以逐條討論為是。袁世凱鑒于民眾反日輿論高漲，又探知日本主要意圖在獲得滿蒙擴張機會，采取了暗中滿足其權(quán)益要求，明處表示不輕易出賣主權(quán)的策略，對日方一、二、三號提案提出修正案，對四號提案主張由“中國政府自行宣言”，對五號提案則表示“礙難商議”。但日方始終堅持須討論五號提案，態(tài)度蠻橫，寸步不讓，甚至以武力相威脅，談判一度陷入僵局。
簽訂條約
1915年5月1日，雙方已經(jīng)進(jìn)行了兩個多月談判，但中國的最后修正案仍然堅持對日本所提出的諸多條款的修改和拒絕，使日本很難通過談判手段迫使中方做出讓步，以至于最后惱羞成怒，于5月7日向中國提出最后通牒，要求對修正案全盤接受。5月9日，袁世凱見歐美列強干涉落空，又怕得罪日本，以中國無力抵御外侮為由，屈辱地接受了日本的最后通牒。雙方于5月25日在北京正式簽署了《民四條約》，確認(rèn)了“二十一條”的主要內(nèi)容。
條約全文
第一號
日本國政府及中國政府，互愿維持東亞全局之和平，并期將現(xiàn)存兩國友好善鄰之關(guān)系益加鞏固，茲以定條款如下：
第一款，中國政府允諾，日后日本國政府?dāng)M向德國政府協(xié)定之所有德國關(guān)于山東省依據(jù)條約，或其他關(guān)系，對中國政府享有一切權(quán)利、利益讓與等項處分，概行承認(rèn)。
第二款，中國政府允諾，凡山東省內(nèi)并其沿海一帶土地及各島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與別國。
第三款，中國政府允準(zhǔn)，日本國建造由煙臺市或龍口市接連膠濟路線之鐵路。
第四款，中國政府允諾，為外國人居住貿(mào)易起見，從速自開山東省內(nèi)各主要城市作為商埠；其應(yīng)開地方另行協(xié)定。
第二號
日本國政府及中國政府，因中國承認(rèn)日該國在南滿洲及東部內(nèi)蒙古自治區(qū)享有優(yōu)越地位，茲議定條款如下：
第一款，兩訂約國互相約定，將旅順、大連市租借期限并南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。
第二款，日本國臣民在南滿洲及東部內(nèi)蒙古，為蓋造商工業(yè)應(yīng)用之房廠，或為耕作，可得其需要土地之租借權(quán)或所有權(quán)。
第三款，日本臣民得在南滿洲及東部內(nèi)蒙古，任便居住往來，并經(jīng)營商工業(yè)等各項生意。
第四款，中國政府允將在南滿洲及東部內(nèi)蒙古各礦開采權(quán)，許與日本國臣民。至于擬開各礦，另行商訂。
第五款，中國政府應(yīng)允，關(guān)于左開各項，先經(jīng)日本國政府同意而后辦理：
一、在南滿洲及東部內(nèi)蒙古自治區(qū)允準(zhǔn)他國人建造鐵路，或為建造鐵路向他國借用款項之時。
二、將南滿洲及東部內(nèi)蒙古各項稅課作抵，由他國借款之時。
第六款，中國政府允諾，如中國政府在南滿洲及東部內(nèi)蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習(xí)，必須先向日本國政府商議。
第七款，中國政府允將吉長鐵路管理經(jīng)營事宜，委任日本國政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為期。
第三號
日本國政府及中國政府，顧于日本國資本家與漢冶萍公司現(xiàn)有密切關(guān)系，且愿增進(jìn)兩國共通利益，茲議定條款如左：
第一款，兩締約國互相約定，俟將來相當(dāng)機會，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業(yè)；并允如未經(jīng)日本國政府之同意，所有屬于該公司一切權(quán)利產(chǎn)業(yè)，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。
第二款，中國政府允準(zhǔn)，所有屬于漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經(jīng)該公司同意，一概不準(zhǔn)該公司以外之人開采；并允此外凡欲措辦無論直接間接對該公司恐有影響之舉，必須先經(jīng)該公司同意。
第四號
日本政府及中國政府為切實保全中國領(lǐng)土之目的，茲定立專條如下：
中國政府允準(zhǔn)所有中國沿岸港灣及島嶼，一概不讓與或租與他國。
第五號
第一款，在中國中央政府，須聘用日本人，充為政治財政軍事等各顧問。
第二款，所有中國內(nèi)地所設(shè)日本病院、寺院、學(xué)校等，概允其土地所有權(quán)。
第三款，向來日中兩國，屢起警察案件，以致釀成[車謬][車曷]之事不少，因此須將必要地方之警察，作為日中合辦，或在此等地方之警察署，須聘用多數(shù)日本人，以資一面籌劃改良中國警察機關(guān)。
第四款，中國向日本采辦一定數(shù)量之軍械（譬如在中國政府所需軍械之半數(shù)以上），或在中國設(shè)立中日合辦之軍械廠聘用日本技師，并采買日本材料。
第五款，中國允將接連武昌與九江、南昌路線之鐵路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路線鐵路之建造權(quán)許與日本。
第六款，在福建省內(nèi)籌辦鐵路，礦山及整頓海口，（船廠在內(nèi)）如需外國資本之時，先向日本國協(xié)議。
第七款，中國允認(rèn)日本國人在中國有布教之權(quán)。
各界反應(yīng)
群眾
袁世凱接受“二十一條”出賣國家主權(quán),遭到全國各界人民群眾的強烈反對,一個要求取消“二十一條”的反日愛國運動在全國迅速展開。黑龍江省各界群眾紛紛響應(yīng)并積極參加北京、上海市等地發(fā)起的愛國儲金、抵制日貨運動。齊齊哈爾市成立愛國儲金團,為反日救國募集資金1915年6月6日,齊齊哈爾市商學(xué)各界召開救國儲金大會,當(dāng)場認(rèn)儲金1.5萬余元;軍政兩界認(rèn)儲金9萬余元。齊齊哈爾學(xué)生成立“愛國促進(jìn)團”,張貼“勿忘國恥”“寧為中華魂,不做亡國奴”等標(biāo)語口號。這些標(biāo)語口號激動人心,極大地鼓舞了人們的斗志。中國鐵路哈爾濱局集團有限公司總工廠工人也成立了愛國儲金募捐團,到處宣傳,號召募捐。7月1日,賓縣召開會議成立救國儲金分會。會上,一名學(xué)生上臺演講,講到此次中日外交失敗，“實為吾國奇恥大辱,若不合群援手,亡國之慘,即在目前”時,聲淚俱下,當(dāng)場血書“竭力救國”四個大字,與會群眾為之感動。各地群眾還廣泛開展抵制日貨運動。反對“二十一條”的斗爭,極大地激發(fā)了人民的愛國熱情,打擊了日本侵略者的氣焰。
新聞界
日本對華提出“二十一條”要求后，中國輿論頓時沸騰，各地報刊紛紛發(fā)表反日言論，北京新聞界對此反應(yīng)尤其激烈。1915年2月16日，北京新聞記者俱樂部認(rèn)為在中日交涉之際報界理應(yīng)表明自身的政治立場，遂召開會議，共同議定規(guī)約5項：以穩(wěn)健態(tài)度引發(fā)人民愛國、自衛(wèi)之心；以正確之言論督責(zé)外交當(dāng)局之進(jìn)步；關(guān)于外交進(jìn)行有妨礙者，應(yīng)守秘密；他國報紙有欺凌我國人民及污蔑我國體者，應(yīng)予以相當(dāng)之駁斥；對外言論宜光明正大，不為挑撥譏之語。不過，仍有不少報館在報道中突破“穩(wěn)健。1915年4月29日《北京日報》發(fā)表評論，極力主張對日作戰(zhàn)，言論甚為激烈：“此次日本再提出要求，既欲用武力解決矣。然照日本要求之第五項，是中國全國之權(quán)，兵權(quán)、財政權(quán)、警察權(quán)皆歸日人掌握。若簽允此約，是將中國全國拱手而送與日本也。中國處此地位，戰(zhàn)亦亡，不戰(zhàn)亦亡，均之亡也，不如戰(zhàn)而亡，猶有丈夫氣也。”《北京日報》的主張頗能反映出當(dāng)時新聞界的普遍看法，具有一定的代表性。
繼北京新聞界之后，廣州報界公會因外患危迫，毅然擔(dān)當(dāng)起反日運動的領(lǐng)導(dǎo)角色。3月2日，廣州報界公會召開會議，討論對外事宜，徐勉、林餐予兩人擔(dān)任主持，通過報界公會主席梁質(zhì)奄提出的5項議案:“以穩(wěn)健之言論為一致之進(jìn)行，采用北京報界規(guī)約五項;錄集國民關(guān)于外交之見聞，普告國人;定期舊歷正月十五日在報界公會開會，征集各界救亡意見;提倡振興土貨，以表示國民之愛國心;致電政府，請拒絕日人要索。”會后，廣州報界公會致電北京政府，請求拒絕日人無理要索，改變秘密外交，公布和談條件，以共籌對付。3議案及電文均蘊含濃厚的民族情緒，體現(xiàn)了新聞界捍衛(wèi)國家主權(quán)的決心和中國民眾的意愿。3月8日，為征集各界救亡意見，以國難，廣州報界公會再次召開同業(yè)大會，進(jìn)步黨、公民黨、商團、廣州總商會、九善堂、商船公會、海味行、火燭保險公司、自治研究社、各學(xué)堂等其他社會團體也應(yīng)邀出。
俄國
沙皇政府在獲悉日本提出“二十一條”要求后，站在了支持日本的一方。隨著中日交涉的深入，俄日勾結(jié)日益緊密。在俄國頗具影響的《俄羅斯言論報》積極響應(yīng)，于5月11日，發(fā)表評論說，日本在交涉中“表現(xiàn)出很大的克制、穩(wěn)妥的度”，具有“誠意”，“盡管如此，中國并未允諾，以致未達(dá)成協(xié)議，究竟原因何在，實令人頗為費解”，因為日俄的勾結(jié)，在政治問題上，俄國極力打壓中國，支持日本。
英國
英國雖然在“二十一條”提出后，出于各方利益考慮，糾結(jié)再三、左右搖擺，最終仍然采取了表面平和卻實際支持日本的態(tài)度。日本在中國所占資源過多，引起英國的極度反感，但是英國最終選擇了沉默。在這項交涉中，始終采取一種妥協(xié)的、被動的姿態(tài)。
美國
美國對“二十一條”的態(tài)度交織著軟弱和抵制。軟弱體現(xiàn)在美國承認(rèn)了日本在山東省與滿蒙地區(qū)的獨占權(quán)。這是美國迫于形勢做出的讓步。但是，美國對“二十一條”第五號危及美國利益的條款提出了異議。美國政府對于“二十一條”，既有一定的妥協(xié)，又有比較強烈的抵制。
廢除條約
“二十一條”要求是日本以吞并中國為目的，完全違背國際關(guān)系準(zhǔn)則，企圖單方面強加于中國的所謂“條約”。在中國民眾的強烈反對下，袁政府事后也不得不聲明，由“二十一條”要求演變而來的《民四條約》，是在日本最后通牒下被迫同意的。至于日本“二十一條”要求，歷屆中國政府均未承認(rèn)其為有效條約。
1917年，北京政府利用第一次世界大戰(zhàn)對德斷交宣戰(zhàn)之機，廢除了與德國和奧匈的不平等條約。巴黎和會上，中日雙方簽訂《解決山東懸案條約》，交還大連、旅順租借地。北京政府還宣布廢止袁世凱簽訂的“二十一條”。
1922年12月，中國收回青島市。3個月之后，中國宣布廢除“二十一條”。盡管日本政府不認(rèn)賬，但它表明了中國人民永遠(yuǎn)不會屈辱地接受日本強加的“二十一條”。正如目睹這一歷史過程的美國駐華公使芮恩施在回憶錄中所說的那樣：日本從不能代表中國人民的北京當(dāng)局那里獲得了某些具有深遠(yuǎn)影響的特許權(quán)，但是中國人民作為一個古老的有組織的社會，比任何政府都強大得多，中國人民始終沒有同意日本提出的“二十一條”要求。
歷史影響
中日有關(guān)“二十一條”交涉的最終結(jié)果是簽訂了“民四條約”，比較“民四條約”與“二十一條”就會發(fā)現(xiàn)，中國并非將“二十一條”全部接受，“民四條約”與“二十一條”存在很大的差異。日本所提出的有關(guān)東部內(nèi)蒙古的條款在最后決案中基本刪除，有關(guān)山東和南滿的很多條款也作了相應(yīng)的變動。
“二十一條”的提出使中國摒棄了以日本為學(xué)習(xí)榜樣的取向，同時向辛亥革命后的中國人民提醒了帝國主義侵略威脅的存在。中國的民族主義情緒衰而復(fù)盛，成為20世紀(jì)中國政治中一個決定性的推動力量，五四學(xué)生運動就是這種風(fēng)氣繼“二十一條”時反日運動的更大爆發(fā)。
“二十一條”加劇了國際對抗，使各國擔(dān)心它們會發(fā)生沖突的可能，同時也結(jié)束了各國在中國機會均等的局面，中國國際地位下降到前所未有的地步。
接受原因
關(guān)于袁世凱接受“二十一條”的原因，如今學(xué)者已有較為客觀、公正的分析，較為一致的看法是認(rèn)為：
敵強我弱的力量對比
外交歷來是國家實力的較量，在得知日本出兵山東后，袁世凱也并非不思抵抗，在總統(tǒng)府召集的緊急會議上，袁世凱從陸軍總長段祺瑞那里了解到由于事實上的國力懸殊，中國既無長期抵抗能力，也無法阻止日軍已開始的行動，于是只好采取了在中國境內(nèi)劃出“交戰(zhàn)區(qū)”，讓日本通過的辦法。此法雖備受譴責(zé)，但客觀而言，也許是當(dāng)時中國“惟一切實可行的政策”。
對自身權(quán)位的維護(hù)
袁世凱有強烈的權(quán)力欲望，在日本提出“二十一條”前，袁世凱雖然已經(jīng)成為集大權(quán)于一身的終身大總統(tǒng)，但當(dāng)時的國內(nèi)環(huán)境并不安定，革命黨人的活動頗令袁世凱寢食難安。日本正是抓住了袁的這一心病，采用了威脅和利誘并舉的手法，在提出“二十一條”時即向袁暗示：中國革命黨人“與許多在野的日本人關(guān)系非常密切，他們有辦法、有影響；同時又對袁放出誘餌，稱只要接受日方的條件，日方將“保證袁世凱大總統(tǒng)及其政府的安全，嚴(yán)格取締在日本及其保護(hù)下的革命黨員、宗社黨員、留學(xué)生及不法日本商民與浪人”。日人的這一手，對于因革命黨人活動而面臨嚴(yán)重政治危機的袁世凱來說，顯然是發(fā)生作用的。而“二十一條”消息泄露后，以孫中山為首的革命黨人也正對袁發(fā)動輿論攻勢，號召黨人“力行革命，推翻袁氏惡劣政府。”這不能不令袁世凱惕然心驚。袁擔(dān)心若拒絕日人條件，日本會利用支持革命黨來達(dá)到推翻其政權(quán)的目的；相反，若接受日人的部分條件，以此換取日人對其鏟除革命勢力的支持，進(jìn)而能助其登上帝位，這對袁就更有誘惑了。有史書記載，日置益公使曾向曹汝霖放話，稱：“救國以萬世一系為宗旨，中國如欲改國體為復(fù)辟，則敝國必贊成之。”
無有力之外援
西方勢力在“二十一條”問題上對日本的一種“綏靖”態(tài)度，顯然也是造成了袁世凱最終屈服于日本“最后通牒”的一個重要原因。日本趁歐戰(zhàn)爆發(fā)之際，欲逞獨霸中國之圖，依照袁世凱的經(jīng)驗，歐美列強不會袖手旁觀，所以他希望通過“以夷制夷”，即讓列強出面迫使日本讓步。然列強在中日二十一條交涉中采取的則是犧牲中國、討好日本，甚至從中漁利的立場。僅美國一家給予了中國道義上的有限支持。但也僅站在維護(hù)本國利益立場上給日本警告而已，并無阻止的有力措施。所以說，盡管袁世凱對在華列強存在權(quán)益爭奪，這個估計大體來說是不錯的，但能否為中國利用來牽制日本帶有很大的不確定性。而袁世凱在與日交涉中把減少中方損失的希望寄托于外強的介入和干涉，顯然是不明智的。
歷史評價
“二十一條”是惡化近代中日關(guān)系之“癌”。它不但是日本發(fā)動十五年侵華戰(zhàn)爭的“遠(yuǎn)因”之一，其本身也是其侵華政策要求的重要內(nèi)容。它雖伴隨著中國政府的對日宣戰(zhàn)而作廢，并由于日本戰(zhàn)敗投降而告終，但歷史教訓(xùn)是深刻的。（臧運祜評）
參考資料 >
中日“二十一條”交涉.中國大百科全書 .2024-02-12
民四條約.鳳凰網(wǎng).2025-04-21