廉租房是政府以租金補貼或提供實物配租的方式，旨在向符合城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質(zhì)的住房。在20世紀初期，西方發(fā)達國家經(jīng)歷了1929年到1933年的經(jīng)濟危機和二戰(zhàn)后，導致住房短缺問題愈發(fā)嚴重。為了公平解決不同收入層次的住房需求，各國政府采取了住房保障措施，以確保每個人都有適當?shù)淖》繖C會。許多國家的住房市場中，廉租房所占比例相當大。在1998年，中國提出了建設(shè)廉租房的政策，并隨后頒布了一系列相關(guān)法律法規(guī)，旨在建立和保障廉租房制度。
各國的廉租房政策具備一些普遍的特點，同時也具有各自獨特的特征。這些政策包括直接提供房租補貼、興建政府公房并以低租金出租、支持非盈利機構(gòu)興建住房等方式。在廉租房建設(shè)的早期階段，大多數(shù)國家依賴財政資金支持，但隨著建設(shè)任務(wù)的增加，需要吸引社會和市場資金，因此采用了多種方式來形成多元化的融資渠道。
在中國，廉租房的分配方式主要以提供租金補貼為主，輔以實物配租和租金減免。廉租房的相關(guān)制度包括資金管理、房源供給、準入退出以及管理監(jiān)督等幾個方面。根據(jù)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178號），自2014年起，各地的公共租賃住房和廉租住房進行了并軌運行，合稱為公共租賃住房。此外，還存在其他制度，如經(jīng)濟適用房、兩限房、共有產(chǎn)權(quán)房等，用以解決住房問題、促進社會穩(wěn)定以及縮小貧富差距。
作為推動社會主義和諧社會建設(shè)的重要措施，廉租房發(fā)揮了積極作用，不過在政策執(zhí)行、覆蓋范圍、資金來源和周轉(zhuǎn)、準入和退出機制、社會保障制度、廉租房供給等方面也存在一些問題，解決措施則包括：多元化籌資來源、將廉租住房建設(shè)納入政府官員績效考核、確定廉租住房受益對象、鼓勵私人建造商參與廉租住房建設(shè)、優(yōu)化廉租房選址、建立相關(guān)信用制度、確立公平分配制度和公眾問責制度等來促進廉租房制度的健全和完善。
歷史背景和現(xiàn)狀
住房問題在全球各國都是一個重大的社會和經(jīng)濟挑戰(zhàn)。作為人們基本的生活需求之一，住房對于確保國民安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。因此，大多數(shù)國家，包括發(fā)達和發(fā)展中國家，自20世紀以來都建立了各自的住房保障體系。
20世紀初期，西方發(fā)達國家經(jīng)歷了1929年到1933年的經(jīng)濟危機和第二次世界大戰(zhàn)后，出現(xiàn)了住房短缺問題。各國政府開始采取了住房保障措施，最早建立廉租房制度的國家之一是英國，早在1919年，《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》規(guī)定政府決定廉租房的價格，禁止私人房主隨意設(shè)定租金和買賣二手房，多余的房屋也只能賣給政府，轉(zhuǎn)為公共住房，政府出資興建并以合理租金提供給居民。美國提出了“可承受住房”的目標，旨在公平解決不同收入層次的住房問題，確保每個人都有住房機會。并于1934年通過《國家住房法》，1937年通過《公共住宅法案》。法國在戰(zhàn)爭中遭受了嚴重破壞，政府逐步推出了“廉租房政策”。日本自1950年起相繼制定了《住房金融公庫法》《公營住宅法》《日本住宅公團法》等。這些舉措也鼓勵了其他國家效仿，包括新加坡在內(nèi)，建立廉租房制度，以維護社會穩(wěn)定并提高國民福利。
中國經(jīng)濟學家吳敬璉在2007年《廉租房應(yīng)成為主要住房方式》的文章中引用聯(lián)合國人類住區(qū)規(guī)劃署的數(shù)據(jù)，指出全球各地租房家庭的比例普遍較高，平均達到了34%。在西歐和其他高收入國家或地區(qū)，租房者的比例更高，高達57%。此外，一部分人住在公共住房中。聯(lián)合國的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國城市中出租房屋的比例占全部住房總量的15%。與中國相比，只有泰國（13%）、印度（10%）、匈牙利（9%）和保加利亞（9%）的出租房比例較低，其他國家都高于中國。美國的出租房比例為30%，而瑞典達到60%、瑞士為65%。從廉租房建設(shè)情況來看，中國香港特區(qū)建造了65萬套廉租住房，約占全港住房總量的35.6%以上。新加坡有6萬戶家庭住在政府提供的廉租住房內(nèi)，約占全部家庭的8.6%。在發(fā)達國家，也有相當數(shù)量的公共住房以低價出租，比如比利時占全部住宅的7%（1998年）、法國18%（1996年）、德國9%（1998年）、英國20%（1998年）、瑞典23%（1995年）、荷蘭6%（1999年）和日本6.8%（1998年）。
美國
美國通過立法實施各種住房政策，其中《住房法》規(guī)定政府必須提供低收入者較低租金的住房，通常不到私人租房的一半。為了鼓勵租房并解決住房問題，美國在1974年推出了租金補貼計劃。然而，直到20世紀90年代，公共住房政策遭遇挫折后，美國開始更多地采取優(yōu)惠政策，如貼息貸款、擔保和抵扣個人所得稅，來支持住房保障。
美國的住房政策針對不同收入層次采取不同的措施。高收入者可以購買商品房，中等收入者可以申請租住“社會住宅”，政府提供貼息支持并監(jiān)管租金，而低收入者可以租住價格較低的“公共住宅”，政府在房租超過家庭收入的30%時提供補貼。各城市每年公布不同的高、中、低收入線標準。
美國的租金補貼計劃分為兩類：一類以特定住房為基礎(chǔ)，受補貼者只能租賃指定的住房；另一類以租戶為基礎(chǔ)，只要屋主參與計劃并符合聯(lián)邦政府住房和城市發(fā)展部的標準，受補貼者可以自由選擇住房和地點。補貼由地方公共住房機構(gòu)支付給屋主，租戶需支付30%的家庭收入用于支付租金，余下的由政府支付。
一般來說，家庭收入低于當?shù)仄骄彝ナ杖氲囊话爰纯缮暾堃苑课轂榛A(chǔ)的補貼。另一方面，以租戶為基礎(chǔ)的補貼計劃分為許可證計劃和租屋券計劃。根據(jù)許可證計劃，租金不得高于合理市場租金標準，租戶支付家庭收入的30%作為房租，其余由公共住房機構(gòu)支付。租屋券計劃則更靈活，租戶可以選擇租金高于或低于市場租金標準的住房。當租戶選擇高于市場租金的住房時，需自行支付超出部分的租金，公共住房機構(gòu)支付介于合理租金標準和家庭30%收入之間的租金補貼。許多私人屋主樂意參與此計劃，因為需求旺盛，不用擔心租房難。此外，租金有保障，因為政府部分支付租金，租戶也愿意守法，否則將失去補貼資格。
新加坡
在新加坡，政府采用直接建造公房的住房供應(yīng)模式，通過成立住宅發(fā)展局來管理住房建設(shè)和資金運營。這一模式旨在促進廉租房建設(shè)更好、更快地發(fā)展，以確保低收入居民能夠租到適宜的住房。這些“社會住宅”針對中低收入家庭，降低了住宅造價約20-50％，使最低收入家庭的購房價格降低50％，中收入家庭降低15-20％，只有中高和高收入家庭需要購買商品住房。
廉租房分為兩個級別：家庭年收入低于800新元的只需支付總收入的10％作為房租，而年收入在800至1500新元之間的家庭則支付總收入的30％作為房租。房產(chǎn)和發(fā)展委員會會興建新的出租住房，將其與商品住房混合建設(shè)，以維持社區(qū)的多樣性。該委員會還會將部分空置樓房的多居室改造成1居或2居室的小單元，以便更多家庭租房，租金也更符合他們的收入水平。
法國
法國的廉租房制度由來已久，最早在1894年立法確立。在過去的百余年里，法國不斷加強和完善了廉租房制度，其中包括2000年規(guī)定城市必須確保廉租房占住房建筑總量的至少20%。法國通過《國家住房承諾法》和《可抗辯居住權(quán)法》等法律為廉租房計劃提供了法律保障。法國的廉租房通常由政府資助持非營利機構(gòu)建設(shè)，租金只有市場價格的1/3，甚至更低，主要面向中低收入層的居民。目前，廉租房在社會住房總量中占比達17.5%，使法國成為歐洲社會住房率最高的國家之一。
然而，法國的廉租房制度也存在一些問題，包括財政壓力、住戶滯留、社會治安等方面的挑戰(zhàn)。此外，廉租房的準入機制相對健全，但退出機制不夠嚴格，導致一些住戶即使收入有了顯著改善，仍然長期占用廉租房，引發(fā)社會矛盾。總的來說，法國的廉租房制度數(shù)量龐大，供應(yīng)普及，但也面臨一些管理和社會問題。這一制度在維護社會穩(wěn)定和人民居住需求方面發(fā)揮了積極作用，特別是在穩(wěn)定房價方面產(chǎn)生了積極影響。
日本
日本的廉租房，首要照顧單親母親、殘障人和老年人的需求。這些住房并不根據(jù)入住人數(shù)收取租金，而是按照房屋的建設(shè)成本和設(shè)施條件來確定租金。因此，它們更符合日本所稱的“公營住宅”而不是真正的“廉租房”。日本擁有超過220萬套公共“廉租房”，占總住宅的4.7％。在東京、大阪和名古屋市這三個大城市，約有50％以上的“廉租房”。
日本采取了一種直接參與的方法，支持非營利機構(gòu)建造低租金、低成本住房，這一方法的特點是提供政府優(yōu)惠貸款，并補貼貸款利息。此外，日本還通過多種籌資途徑鼓勵私人住宅的建設(shè)和購置，包括低稅率和免稅優(yōu)惠。政府還通過提供低息貸款來促進企業(yè)參與私人住宅建設(shè)，同時鼓勵地方社團和組織吸引社會資金用于住房建設(shè)。日本還投資成立了住宅公團，建造“公團住宅”，并向城市中等收入者提供出售和出租方面的優(yōu)惠，同時向地方政府提供資金補貼，用于建造“公營住宅”并租給低收入家庭，同時提供大幅度的補貼。
中國
在新中國成立至改革開放前，中國采用了計劃經(jīng)濟體制，實施了城鎮(zhèn)住房實物分配和低租金的福利性住房制度。然而，由于經(jīng)濟水平和財政資源等多種因素的影響，住房供應(yīng)無法滿足需求，住房短缺問題變得突出。1992年開始全面實行市場經(jīng)濟，住房也由福利性質(zhì)逐漸轉(zhuǎn)向商品化。城市如上海市、北京、廣州市和深圳市等地的房地產(chǎn)市場興起。1998年開始，中國啟動了城鎮(zhèn)住房制度的全面改革，停止了住房的實物分配，鼓勵住房商品化和社會化。與此同時國務(wù)院發(fā)布通知，建議建立多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，包括廉租住房供應(yīng)給最低收入家庭。2003年，國務(wù)院正式將房地產(chǎn)業(yè)列為國家經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)。2005年，中國的基尼系數(shù)已經(jīng)達到0.45，人均GDP在1000美元至3000美元之間，社會分配問題成為高層關(guān)注的焦點。盡管2008年金融危機影響了中國的房地產(chǎn)市場，導致房價下降，但自2009年以來，中國城市房價再次經(jīng)歷了高速增長。政府采取了多種措施來宏觀調(diào)控市場，但房價仍然居高不下。這些都反映了社會貧富差距的擴大以及內(nèi)需的不足。在而當時的住房保障體系并未提供適當?shù)淖赓U保障機制來滿足中低收入人群的需求。政府由此開始重視為最低收入家庭提供廉租住房，并為中低收入家庭提供經(jīng)濟適用住房。2006年，溫家寶主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議上提出要加速城鎮(zhèn)廉租房制度的建設(shè)，規(guī)范經(jīng)濟適用房的發(fā)展，同時鼓勵住房二級市場和租賃市場的發(fā)展，以有步驟地解決低收入家庭的住房問題。同年，建設(shè)部發(fā)布了《城鎮(zhèn)廉租房工作規(guī)范化管理實施辦法》。2007年，國務(wù)院發(fā)布意見，擴大了廉租住房制度的覆蓋范圍，從城市最低收入家庭擴大到低收入家庭，同年十月財政部發(fā)布了《廉租住房保障資金管理辦法》。2007年11月建設(shè)部發(fā)布了《廉租住房保障辦法》。
”廉租房"一詞首次正式出現(xiàn)在1999年建設(shè)部發(fā)布的《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》中。該辦法明確了廉租房的對象是城鎮(zhèn)居民戶口的低收入家庭和其他住房弱勢群體，政府為他們提供低于市場租金的廉價住房。根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保〔2013〕178號）的規(guī)定，從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。
廉租房與中國的另一項住房保障措施——經(jīng)濟適用房，在經(jīng)營方式、目標對象和房源等方面存在以下不同：經(jīng)濟適用房主要是新建住房，而廉租房的房源更為多樣化，包括政府新建、收購的住房；騰退的公有住房；空置樓盤、改造危房、老舊公房；社會捐贈的住房以及其他渠道籌集的住房等。廉租房僅提供租賃選擇，而經(jīng)濟適用房則用于售賣給符合條件的購房人。廉租房主要面向城市的特困人口出租，通常只收取象征性的房租，目的是提供經(jīng)濟上的幫助。而經(jīng)濟適用房通過土地政策、稅收政策、建筑標準的調(diào)整以及限制開發(fā)商的利潤等手段，降低了房屋建設(shè)成本，面向那些無法承擔市場價商品房的城市居民提供以低于市場價格的方式銷售。
中國香港地區(qū)
在香港特別行政區(qū)，公共住房制度的成功得益于專門機構(gòu)的運作。主要機構(gòu)包括房屋委員會和房屋協(xié)會，它們一起規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、分配和管理香港的公共住房。房屋委員會成立于1973年，負責策劃和執(zhí)行房屋政策，特別是公共租賃和居屋計劃，以滿足低收入家庭的需求。房屋協(xié)會成立于1948年，是一個非政府、非營利性的機構(gòu)，專注于提供高質(zhì)量且經(jīng)濟實惠的住房，尤其是夾心層住宅，以滿足特定家庭群體的需求。
香港政府為公屋建設(shè)提供了重要的財政支持，包括發(fā)展貸款基金等形式的資金支持。1988年的財政安排和1994年的補充協(xié)議為房屋委員會提供了大量資金，包括永久資本。政府還提供免費土地用于公屋建設(shè)。自1988年以來，政府不再向房屋委員會注資。住房分配根據(jù)家庭收入不同進行分類，提供不同類型的住房供租賃或購買。股本投資是回報政府資金投資的一種方式，其中包括來自房屋委員會的凈運營盈余。
國際廉租房政策的共同特征
各國廉租房政策都旨在解決低收入家庭的住房問題，確保住房的普遍可及性，維護社會公平和穩(wěn)定。目前國際上各國的廉租房政策存在著幾個共同特征，比如相似的背景和目標，政策發(fā)展的過程，政策都追求公平性，都通過立法確保住房政策的實施，類似的資金來源。這些共同特征中也存在在差異，比如各國廉租房的建設(shè)資金通常依賴政府財政支持，各國政府在不同程度上提供資金支持。此外，一些國家還通過其他渠道籌集資金，如美國利用發(fā)達的資本市場和住房金融體制，法國鼓勵非營利公司或住房合作社建房，并靠地方政府的出售和租金收入來籌措資金。廉租房政策在發(fā)展過程中大部分都經(jīng)歷了兩個階段。最初，政府直接干預住房市場，通過投資或補貼建設(shè)公共住房來解決住房短缺。隨著經(jīng)濟發(fā)展，政策轉(zhuǎn)向鼓勵市場機制，鼓勵個人購房，特別是中等收入以上的人群，而有些國家則堅持廉租房出租性質(zhì)。
國際上針對廉租房的補貼方式有四種：現(xiàn)金補貼，住房券補貼，直接減免租金，稅收減免。以住房券補貼為例：政府發(fā)放給低收入住房困難戶的憑證，用于領(lǐng)取住房補貼。住房券補貼通常是根據(jù)“標準租金”而非實際支付租金計算的定額補貼，超出住房券金額的部分由承租人自己支付。住房券補貼最早出現(xiàn)于美國20世紀80年代，用于家庭收入低于當?shù)刂形皇杖氲募彝ァ?/p>
中國的廉租房只租不售，分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。
廉租房資金來源
廉租房建設(shè)初期，多數(shù)國家依賴財政支持，但隨著建設(shè)任務(wù)的加重，需要吸引社會和市場資金，采用多種方式形成多元化的融資渠道。這包括政府采用直接補貼、稅收優(yōu)惠、貸款貼息等方式，鼓勵社會投資者參與保障房建設(shè)。此外，一些國家還推行“先存后貸”的住房儲蓄制度，利用儲蓄時間差，有效集聚私人資金。金融創(chuàng)新產(chǎn)品如房地產(chǎn)信托基金和債券也被用于融資。最后，一些國家通過住房合作社方式籌集資金，社員合作建房，降低了成本。這些融資方式的選擇因國家不同而異，但都旨在解決中低收入家庭住房問題。
根據(jù)中國的《廉租房保障辦法》和《廉租住房保障資金管理辦法》，中國廉租房的資金主要有以下五個來源：一是年度財政預算安排的廉租住房保障資金；二是從住房公積金增值收益中扣除貸款風險準備金和管理費用后的余額；三是土地出讓凈收益中不低于10%的比例用于廉租住房保障資金；四是政府的廉租住房租金收入；五是社會捐贈以及其他籌集的資金。另外，需要強調(diào)的是，這些資金來源在使用時必須嚴格按照規(guī)定，確保廉租住房租金收入與廉租住房保障資金不混合使用，并專項用于廉租住房的維護和管理。
中國廉租房制度的相關(guān)文件
從1998年開始，中國相繼出臺了《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》《城鎮(zhèn)廉租房工作規(guī)范化管理實施辦法》《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》《廉租住房保障資金管理辦法》《廉租住房保障辦法》，用以支持廉租房建設(shè)。2014年，中國的住建部等部委發(fā)布了《關(guān)于公租住房和廉租房并軌運行的通知》，公共租賃住房和廉租住房開始合并運行，之后統(tǒng)稱為公共租賃住房。其中2007年頒布的《廉租住房保障辦法》，從房源供給制度、 準入退出制度和管理監(jiān)督制度，就廉租房的保障、管理等做出具體規(guī)定，如第一章和第二章規(guī)定了廉租房的受益人是城市中最低收入且住房困難的家庭以及提供廉租住房的方式包括實物分配、租金補貼和租金減免；第三章中規(guī)定政府是廉租房供應(yīng)的主體，負責提供廉租住房；第四章和第五章則規(guī)定了廉租房的準入和退出機制，以及公示辦法和監(jiān)督機制。
意義
住房問題在絕大多數(shù)國家的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程中是不可避免的。對于一個不斷富裕和追求公平的社會來說，確保每個人都有適宜的住房是一項全民生存權(quán)利。因此廉租房不僅有政治意義，還具有社會和經(jīng)濟重要性。
問題及對策
問題
對策
廉租房制度能采取的對策可以考慮以下幾方面：多元化籌資來源，包括中央財政補貼、地方政府積極籌資、引入房地產(chǎn)信托基金、發(fā)行住房建設(shè)公債等方式，以支持廉租住房建設(shè)。將廉租住房建設(shè)納入政府官員績效考核，實行獎懲機制和責任追究，以推動廉租住房建設(shè)。確定廉租住房建設(shè)的受益對象，主要鎖定在低收入家庭，完善個人收入記錄，建設(shè)小戶型經(jīng)濟適用房和廉租住房。利用市場機制，鼓勵私人建造商參與廉租住房建設(shè)，成立專門機構(gòu)負責公共住宅的管理。優(yōu)化選址，建設(shè)廉租住房社區(qū)，簡化租賃流程，明確準入和退出機制。建立個人信用制度，包括銀行發(fā)放工資、個人信用評價機構(gòu)和經(jīng)濟信用評估。借鑒國際成功經(jīng)驗，政府主導投資、公平分配制度和公眾問責，以提高廉租住房建設(shè)的成功率。
相關(guān)房產(chǎn)
經(jīng)濟適用房
經(jīng)濟適用住房是政府提供的政策性住房，旨在供應(yīng)給城市低收入家庭，具有保障性質(zhì)。城市低收入家庭有權(quán)購買經(jīng)濟適用住房，但需要滿足以下條件：具有當?shù)爻擎?zhèn)戶口，家庭收入符合市、縣政府制定的低收入標準，無房或現(xiàn)住房面積低于住房困難標準。家庭收入標準和住房困難標準由市、縣政府根據(jù)當?shù)厍闆r制定，并進行動態(tài)管理。購買經(jīng)濟適用住房的購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，購房后5年內(nèi)不得直接上市交易。如果購房人因特殊原因需要轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房，政府有回購權(quán)，并按原價和折舊考慮等因素進行回購。購房人在滿足5年后上市交易經(jīng)濟適用住房時，需要向政府交納土地收益等相關(guān)費用，交納比例由市、縣政府確定。政府也可選擇優(yōu)先回購，或者購房人按照政府標準交納費用后獲得完全產(chǎn)權(quán)。
兩限房
限價房，又稱為兩限房，是一種限制價格和套型（面積）的商品房。國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》中提到，在供應(yīng)中低價位、中小套型普通商品住房土地時，需要基于限定的套型和價格，采用競地價和競房價的方式，通過招標確定開發(fā)建設(shè)單位。各地對兩限房的申請條件可能有所不同，通常面向中低收入家庭，同時，根據(jù)地方政策的差異，也可能為高新技術(shù)人才等提供購房機會。
共有產(chǎn)權(quán)房
共有產(chǎn)權(quán)房是政府根據(jù)土地價值出資，按約定價格向購房者售賣，并共同持有房屋產(chǎn)權(quán)的住房形式。購房者在一定期限后，可選擇轉(zhuǎn)讓房屋，這些房屋將再次售給具備購買資格的消費者或政府有權(quán)優(yōu)先回購，或按照市場價格出售，并按股份比例分享收益。購房者也可以從政府手中購買股份，變?yōu)橥耆a(chǎn)權(quán)房的所有者。共有產(chǎn)權(quán)房被視為保障性住房的新模式。2014年的中央政府工作報告首次提及了“共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)”，旨在通過增加中小套型商品房和共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)等措施來完善住房保障機制。
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