“較大的市”是一個(gè)法律概念，是為了解決地級(jí)市立法權(quán)而于1982年創(chuàng)設(shè)。非省會(huì)地級(jí)市一旦獲得“較大的市”地位，就擁有了地方立法權(quán)。
國(guó)務(wù)院分四次共批準(zhǔn)了19個(gè)較大的市：唐山市、吉林市、大同市、包頭市、大連市、鞍山市、撫順市、齊齊哈爾市、無(wú)錫市、淮南市、青島市、洛陽(yáng)市、重慶市（1997年直轄后不再是“較大的市”）、寧波市、邯鄲市、本溪市、淄博市、蘇州市、徐州市。
廣義上，較大的市分為省會(huì)城市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)，還有其他國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的城市。目前，我國(guó)的“較大的市”有49個(gè)，其中省會(huì)城市27個(gè)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市4個(gè)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其它城市有18個(gè)。
法律定義
《中華人民共和國(guó)憲法》第三十條規(guī)定中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：
（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；
（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；
（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院行使批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分的職權(quán)。
根據(jù)憲法第三十條（二），“市”不是直轄市，而較大的市為“市”的一種建置；根據(jù)憲法第八十九條，只有國(guó)務(wù)院才可以批準(zhǔn)“市”的建置和區(qū)劃。由于憲法在1954年頒布時(shí)的條文中已經(jīng)有較大的市的建置，遠(yuǎn)比1982年修訂的《地方組織法》和2000年頒布的《立法法》為早，也就是說(shuō)憲法中的“較大的市”是指較大的“市”、經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)行政區(qū)域劃分為區(qū)、縣的“市”。
《中華人民共和國(guó)立法法》在2015年修正，刪除原條款“本法所稱(chēng)較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”。“較大的市”專(zhuān)指經(jīng)國(guó)務(wù)院據(jù)《地方組織法》規(guī)定在1984年到1993年間已經(jīng)批準(zhǔn)的“較大的市”。
而《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》在2015年的修正，將原條款中的“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”。全文再無(wú)“較大的市”概念。
立法權(quán)限
“較大的市”制定的地方性法規(guī)，必須報(bào)經(jīng)所在省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行。但“較大的市”的人民政府規(guī)章的制定無(wú)需報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)就可以直接施行。
獲得“較大的市”的地方立法權(quán)后，有幾個(gè)法律意義：
一是名正言順，由“文件”升格為“法”。
二是可以定規(guī)定制的權(quán)力增大了。比如，“文件”不能設(shè)定行政處罰、行政強(qiáng)制，“法”就可以。“文件”不能設(shè)定行政許可，“法”就可以等等。
三是“文件”只能執(zhí)行“法”，而“法”只要不抵觸上位法就可以創(chuàng)設(shè)法律制度等等。
城市名單
“較大的市”是一個(gè)法律概念，是為了解決地級(jí)市立法權(quán)而創(chuàng)設(shè)的。一旦獲得“較大的市”地位，就擁有了地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法權(quán)。國(guó)務(wù)院共四次審批了共19個(gè)“較大的市”。其中，重慶市因升格為直轄市而不再是“較大的市”。目前國(guó)內(nèi)實(shí)際存在的經(jīng)批準(zhǔn)的“較大的市”只有18個(gè)。
歷史沿革
與改革開(kāi)放后經(jīng)濟(jì)體制改革為突破口的簡(jiǎn)政放權(quán)改革相配套，地方立法權(quán)的主體逐步由原先的省級(jí)人大及其常委會(huì)與政府?dāng)U大到部分省轄市，“較大的市”正是這類(lèi)省轄市的概稱(chēng)。《地方組織法》的歷次修訂以及《立法法》的出臺(tái)，是這類(lèi)地方立法權(quán)主體變遷的標(biāo)志性事件，這個(gè)過(guò)程大致經(jīng)歷了這樣四個(gè)階段：
起步階段
《地方組織法》在1982年的修改對(duì)“較大的市”的地方立法權(quán)作了開(kāi)創(chuàng)性的兩項(xiàng)規(guī)定：
一是賦予較大的市的人大常委會(huì)關(guān)于地方性法規(guī)的擬定權(quán)；
二是賦予了較大的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)。
與現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定比較，前一項(xiàng)修改的不同或局限之處在于：一方面，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的較大的市的人大常委會(huì)被賦予了地方性法規(guī)的有限制定權(quán)，而較大的市的人大未被賦予該項(xiàng)權(quán)力；另一方面，被賦予的制定權(quán)是有限的，僅僅是“擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案”，并需要“提請(qǐng)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議制定”。由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)較大的市的人大常委會(huì)所享有的地方性法規(guī)擬定權(quán)，來(lái)源于省級(jí)人大常委會(huì)之地方性法規(guī)制定權(quán)的分流，其本身尚不是完整意義上的地方立法權(quán)主體。盡管如此，“較大的市”已經(jīng)開(kāi)始登上地方立法權(quán)的舞臺(tái)，國(guó)務(wù)院也在兩年后作出積極的反映，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于批準(zhǔn)唐山等市為“較大的市”的通知》（國(guó)發(fā)[1984]76號(hào)文件），首次批準(zhǔn)了13個(gè)市為“較大的市”。
發(fā)展階段
《地方組織法》第一次修改后，“較大的市”的立法權(quán)問(wèn)題，進(jìn)一步的探索與發(fā)展，構(gòu)成該法其后兩次修改的要點(diǎn)之一。1986年的第二次修改，改進(jìn)了前次修改的兩個(gè)局限，基本上奠定了“較大的市”的地方立法權(quán)主體格局：一方面，增加“較大的市的人民代表大會(huì)”為地方性法規(guī)制定主體，另一方面，較大的市的人大常委會(huì)的關(guān)于地方性法規(guī)草案擬定權(quán)升格為制定權(quán)，省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)前兩者制定的草案的權(quán)限是“批準(zhǔn)”而不再是“審議制定”。1995年的第三次修改，對(duì)1982年修正案所規(guī)定的較大的市的人民政府規(guī)章制定權(quán)，補(bǔ)充了備案程序。在兩次修正案之間，國(guó)務(wù)院分別于1988年、1992年、1993年先后三次批準(zhǔn)6個(gè)市“較大的市”的地位。由此，“較大的市”在數(shù)量和立法主體類(lèi)別上均得到增加。
確立階段
2000年出臺(tái)的《立法法》體系性地肯定了“較大的市”之地方立法權(quán)的規(guī)范嘗試與經(jīng)驗(yàn)積累。一方面，該法第六十三條、第六十四條、第六十九條、第七十三條、第八十條、第八十九條中對(duì)“較大的市”的人大及其常委會(huì)與政府之地方立法權(quán)的權(quán)限、立法事項(xiàng)、批準(zhǔn)、公布、效力、備案等相關(guān)事項(xiàng)作出了系統(tǒng)的規(guī)定，另一方面，《立法法》以專(zhuān)款（第六十三條第四款）定義，拓展了“較大的市”的外延。
隨著“較大的市”的人大與政府的地方立法權(quán)主體地位的確立與穩(wěn)固，其地方性立法實(shí)踐卓有成效地展開(kāi)著，成為我國(guó)立法體系中立法主體最多、立法數(shù)量最大的一個(gè)群落；“較大的市”的地位在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用也日益受到關(guān)注。
結(jié)束階段
2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。刪除第六十三條第四款，地方立法權(quán)由“較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”。
2015年8月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉、〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法〉、〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉的決定》，將第七條第二款、第四十三條第二款、第六十條第一款中的“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”修改為“設(shè)區(qū)的市”。
審批瓶頸
“較大的市”在審批過(guò)程中是有標(biāo)準(zhǔn)的，比如，城市規(guī)模，人口數(shù)量，經(jīng)濟(jì)總量等等。但一直沒(méi)有一個(gè)公開(kāi)的量化標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，它也就只是作為一個(gè)工作標(biāo)準(zhǔn)，而不是法律標(biāo)準(zhǔn)。
改革開(kāi)放初期，許多地級(jí)市的地方需要立法權(quán)，為本市爭(zhēng)取更多更大的政策空間。
二十世紀(jì)八九十年代，是改革開(kāi)放的浪潮時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代，地方需要建立本地特色的法律制度，也需要更大的政策突破。獲得地方立法權(quán)就是一個(gè)有效的辦法。
20年來(lái)，雖然先后溫州市、煙臺(tái)市、泉州市、佛山市、東莞市等市提出申報(bào)成為“較大的市”，但國(guó)務(wù)院再?zèng)]有批準(zhǔn)過(guò)新的“較大的市”。為什么沒(méi)有再批準(zhǔn)？官方?jīng)]有正式解釋。是暫停還是實(shí)際上廢止？也沒(méi)有正式解釋。但是20年不再批準(zhǔn)一個(gè)“較大的市”這個(gè)事實(shí)，足以說(shuō)明這個(gè)制度實(shí)際上已經(jīng)暫停。
理由有二：
一是“較大的市”只能是地級(jí)市中的少部分，不能讓一個(gè)一個(gè)的地級(jí)市最后都變成“較大的市”，否則，地方立法權(quán)制度就會(huì)受影響。所以，地方立法權(quán)需要規(guī)范。
二是“較大的市”的標(biāo)準(zhǔn)隨著城市和地方的發(fā)展，也需要更加相應(yīng)的發(fā)展，需要固化，需要規(guī)范。這些“需要”都在觀察和認(rèn)識(shí)過(guò)程之中。
社會(huì)影響
江蘇省人大法制委副主任委員劉克希認(rèn)為，一方面，中國(guó)《中華人民共和國(guó)立法法》明確地劃分了中央立法權(quán)和地方立法權(quán)，屬于中央專(zhuān)屬立法權(quán)限的，地方不得染指。另一方面，地方立法的底線是不得與上位法抵觸。如有抵觸，《立法法》是規(guī)定了監(jiān)督糾正機(jī)制的。“全國(guó)人大也有專(zhuān)門(mén)審查機(jī)構(gòu)，市里立法違反國(guó)家法律、省級(jí)地方性法規(guī)的，有專(zhuān)門(mén)程序‘改和撤’。”
溫家寶總理曾在2010年政府工作報(bào)告中提出要大力推動(dòng)城市化發(fā)展，尤其是要加快發(fā)展中小城市的發(fā)展，“較大的市”應(yīng)該也能夠?yàn)榻窈蟮某擎?zhèn)化建設(shè)作出貢獻(xiàn)。“較大的市”不僅可以立法來(lái)解決本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，也應(yīng)該利用這項(xiàng)功能制定各種法律法規(guī)規(guī)范城市管理，建設(shè)一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮，管理有效，公平公正的社會(huì)體系，成為那些中小城市學(xué)習(xí)的榜樣。
江海文化研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)黃鶴群認(rèn)為，“追求‘較大的市’還要防止‘大城市病’作祟。”如果盲目追求城市規(guī)模，一味提高城市化率，將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村空心化，同時(shí)給城市帶來(lái)交通擁擠、物價(jià)上漲、人口密度膨脹等一系列問(wèn)題。黨的十八大確立發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)、提高城鎮(zhèn)化率，就是引導(dǎo)農(nóng)民向中心鎮(zhèn)集中，不要都涌到城市里去，避免出現(xiàn)大城市病。
對(duì)比區(qū)別
15個(gè)副省級(jí)市中只有大連市、青島市、寧波市3個(gè)屬于《立法法》中所定義的“較大的市”的范疇，但在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃上，非副省級(jí)城市的“較大的市”并沒(méi)有副省級(jí)市政府擁有的省級(jí)政府的權(quán)限，然而大部分非副省級(jí)城市的“較大的市”其黨委書(shū)記都能按慣例進(jìn)入所在省或自治區(qū)的常委班子，獲得副省級(jí)的身份。由于被確定為“較大的市”就意味著可以享有地方立法權(quán)，進(jìn)而可以設(shè)立地方處罰標(biāo)準(zhǔn)，因此許多發(fā)展比較迅速的城市紛紛積極申請(qǐng)。
參考資料 >
“較大的市”立法有關(guān)情況綜述.中國(guó)人大網(wǎng).2024-01-21