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特別國債（英文：Special Treasury Bonds）是國債的一種形式，通常作為服務(wù)特定政策、支持特定項(xiàng)目、解決特殊問題而發(fā)行。

特別國債最初出現(xiàn)于英法戰(zhàn)爭時(shí)期，英國政府為籌集資金應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭而發(fā)行特別國債。特別國債的發(fā)行一般由各國政府面向商業(yè)銀行、金融機(jī)構(gòu)、國際投資者等發(fā)行，相比于其他國債，特別國債的發(fā)行常發(fā)生在資金需求緊迫的情況下，因此具有審議機(jī)制快、資金用途明確、發(fā)行規(guī)模大以及不列入財(cái)政赤字等特點(diǎn)。2022年12月，為支持國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，中國財(cái)政部發(fā)行面值為7500億元人民幣的特別國債。2024年8月29日，財(cái)政部開展2024年到期續(xù)作特別國債發(fā)行。國際上，日本、韓國、秘魯、智利等國也曾因各種目的發(fā)行過特別國債。

在面對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)，特別國債是政府在危急時(shí)刻解決資金缺口的有效舉措，但發(fā)行特別國債也存在著債務(wù)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)沖擊、市場(chǎng)預(yù)期改變以及政府行為失當(dāng)?shù)蕊L(fēng)險(xiǎn)。

起源

特別國債出現(xiàn)的原因是政府需要籌措資金用于應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭。其理論研究應(yīng)當(dāng)追溯至一般國債的理論研究。一般國債的產(chǎn)生源頭是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·凱恩斯所提出的“功能財(cái)政思想”，凱恩斯主張將將財(cái)政作為一項(xiàng)總需求，納入宏觀經(jīng)濟(jì)政策的范疇，并在“功能財(cái)政思想”的基礎(chǔ)上提出了“相機(jī)抉擇”的財(cái)政政策，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，政府應(yīng)在財(cái)政赤字過大的時(shí)候仍增加支出，擴(kuò)大社會(huì)需求，在此政策之下，國債也應(yīng)運(yùn)而生。而特別國債的出現(xiàn)最早可追溯到英法戰(zhàn)爭時(shí)英國發(fā)行的戰(zhàn)爭債券，在此之后多國都曾因經(jīng)濟(jì)問題、主權(quán)信用問題以及災(zāi)后重建等問題發(fā)行過特別國債。

基本概念

定義

特別國債是國債的一種形式，是只有在特殊背景下，為服務(wù)特定政策、支持特定用途而發(fā)行的非常規(guī)國債發(fā)行方式，與其他國債沒有本質(zhì)上的區(qū)別，只有用途上的區(qū)別。

構(gòu)成要素

發(fā)行者

在中國，特別國債的發(fā)行須通過國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)審議，在審議通過后由財(cái)政部調(diào)整相應(yīng)的年末國債余額限制，最終由財(cái)政部根據(jù)議案規(guī)定發(fā)行特別國債。在國際上，特別國債的發(fā)行一般由各國政府獨(dú)立發(fā)放。

發(fā)行對(duì)象

中國在1990年發(fā)行的特種國債面向的是經(jīng)濟(jì)條件較好的全民所有制企業(yè)、集體所有制企業(yè)、私營企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位及社會(huì)團(tuán)體等；1998年所發(fā)行的特別國債面向的是包括中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行在內(nèi)的四大銀行；2007年發(fā)行的特別國債中大部分對(duì)農(nóng)業(yè)銀行定向發(fā)行，中國人民銀行在二級(jí)市場(chǎng)回購農(nóng)業(yè)銀行所持有的國債并成立中投公司，其他部分國債以市場(chǎng)化的方式公開發(fā)行；2017年發(fā)行的特別國債向商業(yè)銀行定向發(fā)行。

日本在第二次世界大戰(zhàn)前后時(shí)期國債持有者僅為日本銀行、日本國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)及政府資金運(yùn)用部門，自1978年開始才發(fā)行面向除日本政府內(nèi)部外的個(gè)人投資者、機(jī)構(gòu)投資者以及海外投資者等發(fā)行對(duì)象。而智利、韓國和秘魯等國往往選擇面向國際投資者發(fā)行特別國債。

期限

期限指的是政府從借款到還款的時(shí)間界限。1998年8月中國面向四大行定向發(fā)行的特別國債發(fā)行的特別國債為30年期，而在2007年發(fā)行的特別國債有10年期的和15年期的；2017年中國政府對(duì)10年期2007特別國債續(xù)發(fā)的國債期限為5年期、7年期和10年期。2020年中國發(fā)行的抗疫特別國債的發(fā)行期限以10年期為主，以5年期、7年期為輔。

在國際上，各國發(fā)行特別國債的期限因存在差異，其中2003年智利政府發(fā)行的10年期特別國債，阿根廷政府于2016年發(fā)行的165億美元特別國債中有3年期、5年期、10年期、30年期等不同期限的債券。

利率

利率指的是特別國債的利息額和本金之間的比率。特別國債的每次發(fā)行利率都存在差異，其中中國于1990年發(fā)行的特種國債的利率為年息15％。1998年中國發(fā)行的一期特別國債的利率為7.2%；2007年中國發(fā)行的特別國債利率由4.3%到4.69%不等；2017年中國續(xù)發(fā)的特別國債利率為3.6%左右。

第一次世界大戰(zhàn)期間，英國以5%的利率向民眾發(fā)行戰(zhàn)爭國債，第二次世界大戰(zhàn)期間，美國也曾以低于市場(chǎng)利率的2.9%利率發(fā)行戰(zhàn)爭國債。2003年，智利政府發(fā)行的特別國債利率為5.62％。2016年阿根廷政府發(fā)行的特別國債在6.25%到7.625%不等。

特點(diǎn)

功能性

特別國債具有特別的政策功能。在面對(duì)重大公共危機(jī)時(shí)，特別國債是政府在危急時(shí)刻解決資金缺口的有效舉措，而相較于公共危機(jī)預(yù)備費(fèi)、中央政府轉(zhuǎn)移支付、特別政府債券發(fā)行以及私人部門參與等市場(chǎng)化、社會(huì)化的籌集方式，特別國債具有更大的政策彈性，可以用于緩釋公共危機(jī)處置的急迫性與政府資源的有限性以及政府決策的程序性的矛盾。此外，特別國債可以被集中使用、統(tǒng)一調(diào)配，從而發(fā)揮中央政府在重大危機(jī)中的兜底功能，有利于統(tǒng)一處理公共危機(jī)應(yīng)急事件。在財(cái)政收支壓力過大時(shí)，特別國債是國家用于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、應(yīng)對(duì)緊急事件時(shí)的可選政策。

風(fēng)險(xiǎn)性

債務(wù)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)

發(fā)行特別國債后，可能會(huì)因?yàn)樵诙唐趦?nèi)不受國家的財(cái)政收入的約束，而導(dǎo)致政府預(yù)算約束被弱化，并使政府的財(cái)政支出規(guī)模過度擴(kuò)張，進(jìn)而使得國債余額高于本國負(fù)擔(dān)水平。

短期市場(chǎng)沖擊

發(fā)行特別國債在一定程度上會(huì)帶來流動(dòng)性問題，對(duì)金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)行特別國債的舉動(dòng)類似于上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，會(huì)對(duì)金融體系流動(dòng)性造成一定的沖擊，并可能帶來流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此通常需要貨幣政策的配合才能緩釋其短期沖擊。中國在發(fā)行的前三次特別國債均伴隨著流動(dòng)性調(diào)節(jié)，發(fā)行特別國債時(shí)可能會(huì)增加利率債供給壓力，從而加大流動(dòng)性擾動(dòng)。

中長期預(yù)期改變

由于金融市場(chǎng)存在資產(chǎn)不完全替代性，發(fā)行特別國債會(huì)導(dǎo)致中長期利率的市場(chǎng)預(yù)期發(fā)生改變。

財(cái)政政策與貨幣政策的匹配問題

特別國債是政府公共債務(wù)貨幣化的結(jié)果，過度發(fā)行特別國債會(huì)導(dǎo)致政府行為失當(dāng)，進(jìn)一步使得惡性通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)提高，同時(shí)還可能引發(fā)擠出效應(yīng)。如日本政府便曾因頻繁發(fā)行特別國債使得國家陷入財(cái)政枯竭。

發(fā)行方式

中國

通過金融中介轉(zhuǎn)賣給人民銀行

盡管直接向人民銀行發(fā)行特別國債并不會(huì)改變?nèi)嗣胥y行的資產(chǎn)和負(fù)債的余額，而只是改變了人民銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，且不會(huì)對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性產(chǎn)生直接影響，但由于《中國人民銀行法》存在“中國人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政投資，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券”的相關(guān)規(guī)定，故財(cái)政部并未采取這種發(fā)行方式。但財(cái)政部可通過金融中介轉(zhuǎn)賣給人民銀行來實(shí)現(xiàn)發(fā)行，規(guī)避了法律上的障礙，但結(jié)果和直接向人民銀行發(fā)行相同，且同樣不會(huì)對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性產(chǎn)生直接影響。

直接面向市場(chǎng)發(fā)行

財(cái)政部可采取直接面向市場(chǎng)發(fā)行的方式募集資金，從而購買外匯，會(huì)導(dǎo)致人民銀行的資產(chǎn)負(fù)債表中資產(chǎn)項(xiàng)與負(fù)債項(xiàng)等額減少與這部分資金相同的量，進(jìn)而影響市場(chǎng)流動(dòng)性，對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊。而當(dāng)特別國債發(fā)行量過大時(shí)，人民銀行獨(dú)立的貨幣政策職能會(huì)受到財(cái)政部的影響。

日本

日本在1975年以前基本采用承銷包銷的方式發(fā)行國債，在此后的經(jīng)濟(jì)政策改革過程才不斷完善，發(fā)行方式由此前的統(tǒng)治性向市場(chǎng)性轉(zhuǎn)變，日本現(xiàn)行的赤字國債發(fā)行方式包括：公開招標(biāo)、承銷承購、政策資金認(rèn)購、資金運(yùn)用部門認(rèn)購等。

國債憑證

憑證式國債

憑證式國債是指國家采取用填制國庫券收款憑證的方式，而不印刷實(shí)物券發(fā)行的國債。它是將國債收款憑單用作債權(quán)證明，這種國債無法在市場(chǎng)上流通轉(zhuǎn)讓，并且從購買之日起計(jì)息。在持有期內(nèi)，持券人如果遇到特殊情況需要使用現(xiàn)金，可以到購買特別國債的網(wǎng)點(diǎn)提前兌取。提前兌取時(shí)，除償還本金外，利息將按持券人所實(shí)際持有的天數(shù)及相應(yīng)的利率檔次計(jì)算。

無記名式國債

無記名式國債是一種票面上不記載債權(quán)人姓名或單位名稱，以印有發(fā)行年度、券面金額等內(nèi)容的實(shí)物券面形式記錄債權(quán)而發(fā)行的國債，又稱實(shí)物券。

記賬式國債

記賬式國債是由財(cái)政部通過無紙化的方式發(fā)行，并用電腦來記錄債權(quán)的國債憑證，是一種可以上市交易的債券。2020年中國發(fā)行的抗疫特別國債全部以記賬式國債發(fā)行。

應(yīng)用

戰(zhàn)爭國債

為應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭所需的巨大開支，各國通常會(huì)選擇發(fā)行戰(zhàn)爭國債以籌集資金。最早發(fā)行戰(zhàn)爭國債的歷史可追溯到英法戰(zhàn)爭的英國，在此后的第一次世界大戰(zhàn)中英國再次以5%的利率向民眾發(fā)行戰(zhàn)爭國債，而德國和奧匈帝國也在彼時(shí)分別發(fā)行了970億馬克、540億克朗的戰(zhàn)爭國債。而在第二次世界大戰(zhàn)期間，美國發(fā)行了近1857億美元的戰(zhàn)爭國債，而利率僅為2.9%。

刺激經(jīng)濟(jì)增長

1965年，日本在二戰(zhàn)結(jié)束后由于財(cái)政赤字而發(fā)行了“特例公債（也稱“特別赤字國債”）”以彌補(bǔ)財(cái)政赤字，并在此后的1973年，第四次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)時(shí)日本再次因財(cái)政問題而制定了《特例公債法案》，并在此后大量發(fā)行“特例公債”以刺激日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1975年，日本再次發(fā)行近2萬億日元的“特例公債”，在進(jìn)入21世紀(jì)后，日本幾乎每年都會(huì)發(fā)行“特例公債”，其余額占日本一般財(cái)政支出的比例常年在30%左右。

1988年，由于中國經(jīng)濟(jì)過熱以及供應(yīng)側(cè)矛盾等問題，出現(xiàn)了明顯的通貨膨脹，但在1989年中國經(jīng)濟(jì)迅速轉(zhuǎn)冷，同時(shí)通貨膨脹的問題仍未解決，國務(wù)院最終于1989年6月1日起發(fā)行50億元特種國債，并在此后的1990年和1991年以類似的方式分別發(fā)行45億元、20億元特種國債，而特種國債的發(fā)行也有效地抑制了通貨膨脹，中國經(jīng)濟(jì)在此后迅速反彈。

穩(wěn)定金融體系

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，中國的各家商業(yè)銀行受到波及，出現(xiàn)處置不良資產(chǎn)、銀行資本金不足等問題，1998年8月，財(cái)政部面向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債，明確發(fā)債期限為30年，利率為7.2%。2007年，由于國際金融環(huán)境出現(xiàn)美國次貸危機(jī)，中國國內(nèi)流動(dòng)性過剩而導(dǎo)致出現(xiàn)通貨膨脹，財(cái)政部于2007年分批發(fā)行共計(jì)1.55萬億元特別國債。2017年，財(cái)政部以相同方式全額續(xù)發(fā)了到期的10年期特別國債，總額為6000億元。2022年12月，為籌集財(cái)政資金，支持國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，財(cái)政部發(fā)布了3年期固定利率附息債，發(fā)行面值為7500億元人民幣的特別國債，該次特別國債發(fā)行利率在2.5%左右。

穩(wěn)定匯率、補(bǔ)充外匯儲(chǔ)備

1997年，韓國因持續(xù)的經(jīng)常賬戶赤字及減緩的外匯流入，使得國家外匯儲(chǔ)備耗盡，韓元大幅貶值，韓國政府為維持匯率穩(wěn)定，于1998年發(fā)行了共計(jì)41億美元的外匯平準(zhǔn)基金債券（FXSB），該種特別債券是面向境外市場(chǎng)發(fā)行融資的。此后韓國在2008年至2009年、2013年至2018年均發(fā)行了外匯平準(zhǔn)基金債券以補(bǔ)充外匯儲(chǔ)備，其中在2015年，韓國發(fā)行了以人民幣計(jì)價(jià)的30億元外匯平準(zhǔn)基金債券，以應(yīng)對(duì)韓元相對(duì)于人民幣的貶值壓力。

解決主要債務(wù)問題

2010年，秘魯因主權(quán)債務(wù)重組而發(fā)行了價(jià)值25億美元的特別國債，包括10億美元40年期債券及42億索爾20年期債券，而其中的美元債券發(fā)行年限長且發(fā)行利率低，有效緩解了秘魯?shù)膰鴤鶅斶€壓力，拉長了國債期限結(jié)構(gòu)。

2001年11月，阿根廷政府宣布無力償還欠下的950億美元債務(wù)，盡管大部分欠款在當(dāng)時(shí)以債務(wù)互換的形式解決，但仍有部分投資者拒絕互換。2016年，阿根廷發(fā)行165億美元特別國債，用于償還2001年債務(wù)違約后尚未償付的950億美元欠款，阿根廷通過這次特別國債的發(fā)行挽回主權(quán)信用，重返國際債券市場(chǎng)。

應(yīng)對(duì)重大災(zāi)情

2010年2月，智利中南部地區(qū)發(fā)生8.8級(jí)地震，在國民經(jīng)濟(jì)遭到重大損失的情況下，智利政府發(fā)行特別國債用于災(zāi)后重建計(jì)劃。其中包括了10億美元的10年期國債和等值5億美元的比索計(jì)價(jià)債券。

2020年3月27日，新冠疫情爆發(fā)之際，中共中央政治局會(huì)議提出發(fā)行抗疫特別國債，以幫助實(shí)體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)度過低谷期。該次特別國債采用記賬式國債發(fā)行方式，總額為10000億元。2020年8月，財(cái)政部發(fā)布《2020年上半年中國財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》宣布完成抗疫特別國債的全部發(fā)行。

2024年5月21日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)新聞發(fā)言人李超稱，2023年中國增發(fā)1萬億元國債券，用于支持以京津冀為重點(diǎn)的華北地區(qū)等災(zāi)后恢復(fù)重建，截至2024年5月21日，在已落地的1.5萬個(gè)項(xiàng)目中，已開工建設(shè)的約1.1萬個(gè)，開工率超過70%，以京津冀為重點(diǎn)的華北地區(qū)等8省市項(xiàng)目開工率達(dá)到80%左右。

特別國債發(fā)行情況

中國

國際

（以下僅展示部分國家曾發(fā)行過的部分特別國債）

與一般國債的區(qū)別

審批機(jī)制

一般國債的發(fā)行需要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的程序性決策及審批流程才會(huì)被允許發(fā)行，而由于特別國債的發(fā)行多發(fā)生在資金需求緊迫的情況下，因此采用的審議機(jī)制相較一般國債產(chǎn)品更為快速和簡便。

資金用途

一般國債是政府用于解決公共預(yù)算問題的常態(tài)性工具，而特別國債是在特定背景之下才會(huì)發(fā)行的。此外，一般國債的發(fā)行目的主要是解決財(cái)政赤字，而特別國債發(fā)行目的是用于應(yīng)對(duì)重大危機(jī)或服務(wù)于特定的政策。

發(fā)行規(guī)模

特別國債是在應(yīng)對(duì)重大問題時(shí)為財(cái)政收支缺口提供緊急性資金支持的政策手段，特別國債的發(fā)行規(guī)模應(yīng)與具體事件所需的資金相匹配，通常所需的資金規(guī)模都比較大，但特別國債也具有較大的彈性。同時(shí)，事件的突發(fā)性與資金需求的緊迫性也對(duì)特別國債的融資速度有著更高的要求，需要在短期內(nèi)募集到資金。

預(yù)算管理

由于特別國債發(fā)行目的并非是彌補(bǔ)財(cái)政收支的常規(guī)性缺口，因而特別國債的發(fā)行通常并不列入當(dāng)年的政府財(cái)政赤字。另一方面，由于特別國債的功能特殊，其相應(yīng)的預(yù)算管理機(jī)制具有較大彈性。但實(shí)際上特別國債仍屬于政府債務(wù)，納入中央財(cái)政國債余額管理。此外，相比于一般國債，特別國債發(fā)行信息披露較為完善，募資用途和使用效益一般相對(duì)較為公開。

影響

正面影響

在遵循市場(chǎng)化運(yùn)作的情況下發(fā)行特別國債，不僅能取得良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革效益，還取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。如中國第一次發(fā)行特別國債時(shí)中央財(cái)政實(shí)際支付年利率為2.25%，而在有公開數(shù)據(jù)以來，四大國有獨(dú)資商業(yè)銀行的凈資產(chǎn)收益率都超過了10%，完全可以覆蓋特別國債的利息支出，還有效解決了四大銀行長期遺留的資本金不足問題。

而特別國債由于不用于政府的消費(fèi)性支出，不會(huì)造成市場(chǎng)過熱，并且可以用于購買央行持有的外匯，進(jìn)而緩解人民幣的升值壓力，特別國債在鏈接財(cái)政政策和貨幣政策后，能在國民經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問題發(fā)揮作用。

負(fù)面影響

由于發(fā)行特別國債并不是一個(gè)慣常的例行政策，而是在緊急時(shí)刻或者是重要關(guān)頭才采取的一項(xiàng)特別行為，如果濫用特別國債，頻繁使用其于國家經(jīng)濟(jì)行為，不僅會(huì)使特別國債的效力打折扣，還容易使得國家陷入財(cái)政枯竭。如日本政府幾乎每年都通過《公債發(fā)行特例法案》來發(fā)行特例公債，并在2012年時(shí)有達(dá)38億元的財(cái)政預(yù)算支出需要依賴特例公債的發(fā)行來予以籌措，占日本政府當(dāng)年一般會(huì)計(jì)預(yù)算總支出金額的39.18%。

參考資料 >

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風(fēng)雨同舟穩(wěn)中進(jìn) 當(dāng)立潮頭敢揚(yáng)帆——回眸國債恢復(fù)發(fā)行四十年中的三次特別國債.百家號(hào).2023-06-07

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重磅落地！財(cái)政部發(fā)行7500億特別國債，有何意義？.國際金融報(bào).2023-07-02

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