土地流轉（Rural Land Transfer），是土地承包經營權流轉的簡稱，是指擁有土地承包經營權的農戶按照依法、自愿、有償的原則將其擁有的土地使用權轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。土地流轉充分發揮市場資源配置的基礎性作用，通過市場機制，使土地生產要素能在市場上自由、合理的流動，實現農村土地經營的規模化。
國際上土地流轉的主要模式是土地信托模式，土地信托組織直接購買土地所有權，來獲得土地的開發權和保護權。中國土地流轉的發展主要經歷了三個階段。第一是禁止流轉階段，1982年《中華人民共和國憲法》第十條第四款明確規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。這一時期，土地流轉是不允許的。第二是限制流轉階段，1988年《中華人民共和國憲法》修正案規定“土地的使用權可以按照法律規定轉讓”，從立法上明確了土地流轉的合法性，為開始土地流轉奠定了基礎。。第三是開放發展階段，2002年《中華人民共和國農村土地承包法》第三十三條指出“土地承包方可以自主依法決定土地經營權流轉方式”，正式確立了土地承包經營權流轉制度，并于2003年3月1日起實施。該階段農村土地經營權脫離了身份因素的禁錮[gù]，流轉更活躍，農村土地經濟價值得到較好的實現。土地流轉的主體是農民，其流轉方式主要分為互換、出租、轉包、入股，并且，土地流轉有區域差異化、市場化、多元化和規范化等特點。土地流轉有利于農民獲得更多收益，促進集體經濟發展，加快城市化進程，但同時還存在不利于保證糧食安全，適應面窄和受益面小等弊端。
土地流轉對農村土地而言有降低了土地的閑置浪費，促進了產業調整擴大了農業規模等影響；對于農民實現了增收的目的，帶動了農民、農企、農村經濟效益增長,實現農業農村全面健康發展。截至2020年底，全中國國家庭承包耕地流轉面積超過5.55億畝，超過土地確權承包地的三成，土地流轉已經成為實現農業適度規模經營和農業農村現代化的重要手段。
歷史源流
產生背景
新農村建設背景
中國已進入發展農業和建設現代化農業的新時期，發展現代農業就必須改造勞動生產率極低的傳統農業。農業機械化是現代農業的重要內容，農業機械化建立在土地規模利用的基礎上，而農村土地的規模流轉以及農村勞動力轉移是農村土地規模經營的必要前提。
市場經濟條件下的背景
市場經濟條件下，土地作為一種資源和生產要素，必然要求合理流動和優化配置。農村土地流轉是農業可持續發展的客觀要求，土地流轉正在加速融入市場。
政策背景
2008年十七屆三中全會提出建立健全土地承包經營權流轉市場。健全嚴格規范的農村土地管理制度。加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。
2012年中央農村二次會議強調，“要充分保障農民土地承包經營權這條底線，不能限制或強制農民流轉承包土地” 。
2013年中央一號文件強調，“穩定農村土地承包關系。抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，完善相關法律制度。堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”
土地流轉
禁止流轉階段（1949年—1987年）
農村土地流轉相關內容首次出現是在1950年《中華人民共和國土地改革法》中，其中第三十條規定：承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。雖然并沒有明確提出“土地流轉”這個概念，但也表明建國初期農村土地流轉政策是開放的。隨著互助合作的規模快速發展，高級合作社基礎上的人民公社制出現，結束了新中國早期對土地經營權流轉的政策允許狀態。改革開放后，中國為了促進經濟發展，解決百姓溫飽問題，在農村地區實行家庭聯產承包責任制，這一時期的發展目標就是激活生產力來發展經濟，家庭聯產承包責任制極大地解放了農民的生產力，提高了農民的積極性，農民也就沒有土地流轉的需求，所以這一階段對農村土地流轉采取比較保守的態度。1982年的《憲法》、1986年的《民法通則》以及1986年的《中華人民共和國農村土地承包法》都禁止任何方式的土地流轉。
限制流轉階段（1988年—2001年）
改革開放激發了農村生產活力，發展了農村經濟，同時也推動了城市化進程，大量農民開始向城鎮轉移，導致大量農村土地被閑置，并且原有的家庭經營農業模式已經不能適應社會發展的進程，農村土地被重新配置已成必然。1988年《憲法修正案》正式從立法上明確了土地流轉的合法性，允許農民依法轉讓土地的使用權，但禁止轉讓、出租和抵押承包權。1993年《農業法》允許農民轉讓土地使用權，但未取消其他限制性規定。這一階段下，市場經濟得到了發展，但農村經濟發展緩慢，必須通過土地流轉實現農村土地適度規模經營，推動農村經濟發展，所以中國逐步放開了土地流轉。但由于中國市場經濟各方面尚不成熟，所以在土地承包權的轉讓、出租和抵押方面限制了農村土地流轉。
開放發展階段（2002年—2023年）
概念解釋
定義
土地流轉（Rural Land Transfer），是土地承包經營權流轉的簡稱，是指擁有土地承包經營權的農戶按照依法、自愿、有償的原則將其擁有的土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。是土地所有權與使用權在不同經濟實體或農民之間的流動和轉讓。在官方文件及學界研究中提及的農村土地流轉主要指農村土地經營權的流轉，即從效率低的一方流轉至效率高的一方，這個轉移過程中交易對象具有開放性。土地的轉入方雖然可以獲得土地承包所帶來的經營性收益，但對土地沒有任何相應的處置權利。
中國農村土地的權屬可以細分為：所有權、承包權和經營權，即“三權”。中國農村土地所有權屬于農民集體經濟組織所有，農民享有的是土地承包經營權。
農村土地流轉是中國農民自發探索的一個特有經濟現象，是農民基于家庭經濟活動安排的一種產物。是農村經濟發展、農村勞動力轉移的必然結果。對于實現農村生產要素結構優化、促進農業產業發展和鄉村振興具有重要意義。
特征
區域差異化
市場化
在土地流轉的過程中，通過流轉合約、價格機制等有關方面的市場機制，把分散經營農戶的土地轉給了以市場化、企業化為主要運作方式的農業龍頭企業以及工商企業。不僅是實現土地流轉“公平”與“效率”協調發展的要求，而且也是農業發展實現現代化的最重要體現。
多元化
農村土地流轉方式主要有出租、互換、轉讓、委托第三方經營、反租倒包、土地股份合作等多種形式，在部分農村地區還實行了土地季節性流轉、土地信托等土地轉讓方式。
規范化
村集體和地方政府在土地流轉的過程中，進行合同簽訂、項目的協調與宣傳等工作，最后完成土地的轉出過程。每個農村中的村委會以公正、公平的原則對土地流入的對象單位進行選定，然后統一協調散戶與該單位的合同簽訂，對流轉雙方的義務和權利、爭議、流轉的價格、流轉期限等事項都會進行協調處理。
原則
土地流轉的原則：平等、協商、自愿、有償；土地所有權和使用性質不得改變；過渡期不得超過合同期的最后期限；承租人必須具備農業管理能力。
目的
土地流轉的目的是充分發揮市場資源配置的基礎性作用，通過市場機制，使土地生產要素能在市場上自由、合理的流動，實現農村土地經營的規模化。國家和地方政府大力推行農村土地流轉，其主要目的在于盤活農村土地，尤其是農村撂荒耕地，有利于提高農村耕地的實際經營效益。
流轉主體
2008年10月12日，中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出土地流轉主體只能是農民，普通的農民。即流轉市場的轉包方、出租方、互換方、出讓方、合作方只能是農民，將發包方村委會或村民小組排除在承包土地流轉市場之外。雖然農村土地所有權歸集體，但承包權、經營權屬于農民，農民有權依法決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。農民主體性對于保障農民權益具有重要意義。
在實際中，土地流轉主體出現多元化甚至多重性的亂象，農民、農民小組、村委會、地方政府都有可能成為流轉主體，或疊加流轉主體，導致農民土地往往“被流轉”。土地流轉目標的實現與農民主體性的發揮是密切相關的，重塑農民主體性，發揮農民的積極性、主動性和創造性，土地流轉目標才能順利實現。
流轉模式
國際土地信托模式
國際上大部分國家實行土地私有制，土地可以直接自由的進入市場交易，因此很少使用“土地流轉”這個概念，更多的是“土地交易”。土地信托模式是美國以及其他西方國家土地流轉的主要模式，土地信托組織直接購買土地所有權，以此獲得土地的開發權，進而獲得土地的保護權。
中國土地流轉模式
農村土地互換
互換指同一集體經濟組織的成員根據實際需要，對同一經濟組織的地塊進行交換，同時交換相應承包土地經營權的一種土地流轉方式，是土地規模化、集約化、產業化發展的第一步。該模式可以自由選擇是否流轉，沒有失去連片土地的風險，且能彌補土地劃分時留下的弊端。但只能在同一經濟組織內流轉，參與或退出都要經雙方同意。互換一般為了使用方便將土地連片，因此，土地的面積、距離、地利等都會給流轉帶來困難。
農村土地出租
指以2021年9月1日起施行的《土地管理法實施條例》為依據，在市場利益驅動和政府引導下，農民將部分或全部土地承包經營權出租給大戶、業主、企業法人等承租方，雙方協定出租期限和租金支付方式，可以租賃給本集體經濟組織之外的單位和個人。該模式下，土地的承包權沒有轉讓，原承包方仍需要履行相關的權利及義務。同時，也出現了反租倒包，即村集體或者其他集體經濟組織租賃承包方的土地，然后再將土地租給其他人或者企業組織。好處在于農民不用承擔市場風險，租金穩定且土地更容易流轉，是農民比較喜歡的土地流轉方式。
農村土地轉讓或轉包
轉讓指承包方有穩定的非農職業收入，經承包方申請和轉出方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行土地承包合同的權利和義務。轉讓后，原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部喪失。土地轉讓是所有土地流轉模式中唯一改變了承包關系的方式，流轉范圍較小。轉包是承包方將部分或全部土地承包經營權以一定的期限轉給同一集體經濟組織的其他農民，轉包后，原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，接包方按合同轉包時的約定對轉包方負責。
農村土地入股或股份制
入股模式別名是股田制，指將承包土地經營權作價入股，建立安徽省皖能股份有限公司，農民根據土地承包權擁有的公司股份進行分紅。將農民承包的土地資本化，農民升級成為股東，享受分紅。土地入股模式最大的優點在于產權清晰、利益直接。
法律法規和政策措施
土地流轉案例
金寨縣
金寨縣是中國著名的革命搖籃，地處皖西大別山腹地，在安徽省內面積最大、山庫區人口最多。全縣總面積3814，下轄23個鄉鎮、1個開發區，總人口68萬。
2015年5月，為了積極培育農村土地流轉中介服務組織機構，加強土地承包經營權流轉的管理和服務工作，建立了金寨縣農村綜合產權交易中心，內設農村資產評估中心、綜合產權交易中心、農村資產收儲中心三個分中心，是首家規范化、標準化、信息化的高質建設的農村產權交易機構。
截至2023年金寨縣為了匹配“金寨縣農村綜合產權交易中心”這個高標準現代化交易平臺，成立農村產權交易管理委員會，對產權交易行為進行指導、監督和管理。成立“金寨縣中心創富發展有限公司”，各個村鎮的農戶先按自愿有償的原則，把家庭承包的土地流轉給該公司，再由該公司統一運作，二次流轉給各類農業經營主體或種植大戶。這種土地流轉程序和管理是金寨縣的首創和特色做法。
另外，金寨縣也十分重視規范農村產權流轉經營權證的辦理。金寨縣要求所有集中交易項目必須統一辦理農村產權流轉經營權證，明確流轉項目的類別、面積、年限、價格等詳細信息，并定期分類歸檔。金寨縣農村綜合產權交易中心統一開設農村產權流轉交易資金鄉鎮管理專戶，用于各鄉鎮集中存儲、兌付流轉費用和交易保證金管理，明確交易保證金和流轉交易年租金必須納入農村產權流轉交易資金鄉鎮管理專戶，以方便監督管理。
2016－2020年金寨縣前三年土地流轉規模基本穩定在2666.66，2019年銳減到1733.33，2020年繼續減少至1333.33，這種流轉規模的銳減歸因于政府行政手段的推動，后兩年回歸市場主體之后反映了流轉規模的真實狀態。從2016-2020年土地流轉用途看，經濟作物、油茶、果蔬、糧食種植、茶葉產業及中藥材是金寨縣土地流轉的主要方向。
金寨縣土地流轉過程中的問題：一是人為行政干預；二是土地流轉的合同要式不規范；三是土地流轉方式單一。
安徽省金寨縣依托“農村綜合產權交易中心”，擴大了農業生產經營的土地規模，拓寬了閑置土地的經營范圍，延長了閑置土地經營的產業鏈條。同時，既增加了農戶的收入，有效控制了農業經營風險，也盤活了農村閑置拋荒土地。
莊浪縣
莊浪縣所轄18個鄉（鎮），293個行政村，1521個自然村，農業人口34.68萬，農業戶口數7.2萬戶；外出農戶26435戶、132175人，占農戶和農業人口的36.7%、38.1%；總土地面積1553.6，耕地面積61333.33，其中果園面積4006萬，蔬菜0.45萬。
截至2023的前幾年，由于脫貧攻堅的實施，農村經濟得到了長足發展，農業產業結構得到調整，同時，農村土地也出現了不同程度的撂荒情況。于是，莊浪縣委、縣政府出臺政策，鼓勵農戶采用“自愿、有償、依法”的方式進行耕地使用權的有序流轉。該縣土地流轉主要以代耕代種、以租代轉的方式為主；土地流轉方式為：代耕代種、出租、以土地入股、承包、互換等，土地流轉對象一般為經濟頭腦好、懂管理、會經營、文化程度較高的技術人員；流轉的土地主要用于苗木培育、栽植果園、建設蔬菜大棚、馬鈴薯種植、發展養殖業等；土地流轉程序主要有合同、協議。截至2023年，全縣農村耕地流轉面積為1.39萬，占全縣農耕土地面積的22.8%，其中具有土地流轉合同的面積為0.86萬，口頭協議流轉的土地面積為360。
按照莊浪縣農業產業發展模式，即“國有公司+農民專業合作社+農戶”，強化了農村土地承包流轉進度，有力地推動了農業生產產業化、規模化。在農村土地進行承包流轉的同時，強化了農業技術的培訓、指導力度，推廣了農業機械化，讓先進的農業技術大量應用在各類農產品當中，實實在在地提高了土地的經濟效益。由于農業生產相對比較分散，集中配套水、電農業生產要素有一定的難度。通過農村土地流轉后，隨著大量的農業產業園的出現，讓農業產業集中布局，規模化經營，為水、電、路等配套設施建設創造了條件，解決了農業生產迫切需要的問題。但莊浪縣土地流轉工作還處在探索和實踐階段，在實際操作過程中還存在農戶對土地流轉的意識不強、積極性不高、土地流轉規模較小、土地流轉機制不健全和土地確權矛盾糾紛多等問題。
好處和弊端
好處
弊端
風險
流轉短期化
一方面，承包者為了獲得最佳土地效益，會過度利用土地資源，導致土地質量下降，一定程度上結束了生產性承包投資。若同時存在規模小、期限短的情況，承包者便不會進行較多的生產性投資，會影響農村經濟的發展。另一方面，土地流轉的模式通常為“一對多”形態，即轉入方與諸多農民簽訂合，農民可能因失業、土地流轉價格差異等因素選擇違約，轉入方不得不面臨投資損失風險。
改變農用土地用途
盡管2018年10月12日《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出要實行兩個最嚴格的制度：一是實行最嚴格的耕地保護制度，以確保18億畝耕地的紅線不被突破。二是要實行最嚴格的節約用地制度，就是要嚴格控制城鄉建設的總規模。某些地區擅自改變了土地的農業用途。例如某城區以增加綠化區域和鄉鎮綠色有機銜接為由，大面積征用農業用地后用來建設農業休閑康養區和度假村，給國家糧食安全帶來隱患。
體系不完善
部分農民也面臨著能否在合同到期時拿到應有的流轉金，這影響著農民的經濟狀況，導致農民利益和土地性質的保護受到阻礙，加大了流轉工作的困難程度。
市場不健全
相關行政管理體制不完善。截至2023年中國土地流轉仍處在探索階段，政府尚未建立貫穿交易全流程的管理政策體系，且對土地轉入方和基層管理組織缺乏有效監督，導致農地流轉各環節均面臨現實風險。其次，中國土地流轉沒有形成統一的土地流轉市場、流轉機制和流轉體系。在信息收集發布、咨詢服務、合同服務、地價評估、糾紛調處等方面功能不健全。缺乏市場監管或者監管不到位，使得土地流轉處于自發、無序、混亂狀態。
宣傳程度較低
農民長期受小農經濟思想的影響，對土地有強烈的所屬感，不相信土地流轉能夠帶來經濟效益，但其有限的經營能力和自身成本的欠缺，遠不能支撐土地可持續創造農業價值，這就造成了土地流轉缺乏活力。并且，鄉鎮領導對土地流轉相關知識的不重視和向下宣傳的不及時，導致土地流轉知識和政策的傳播出現斷層。宣傳力度疲乏和流轉意識轉變困難是土地流轉工作存在的首要問題，阻礙了流轉工作得有序進行。
流轉不規范
農民一般不具有土地流轉相關的法律法規知識和維權意識，加之對流轉協議中的權責和條例解讀不透徹，導致簽訂的協議與農民實際使用土地的情況產生沖突，從而引起土地利用問題和糾紛仲裁，在一定程度上打消了農民的積極性。盲目要求農民交出土地，甚至口頭協商乃至強制流轉農業用地，不合理賠償被征用地者，破壞了農業生產結構和農民收入機制，損害了農民的生產生活權益。并且，隨著中國城市建設力度的加大，對農村土地帶來了空間上的擠壓，土地流轉難以實現規范法處理，農民對土地流轉的效益仍存疑。
影響
農村土地
土地流轉降低了土地的閑置浪費。隨著經濟的發展，大部分年輕人離開農村外出務工，土地被閑置，導致農業生產停滯不前。土地流轉最大限度的避免了土地資源的閑置浪費，提高了土地的綜合利用率。
土地流轉促進了產業調整，優化了農業結構，通過對土地實行集中化、統一化生產和管理，提高了生產效益，吸引外部投資。實現了土地種植的規模化，土地資源配置效率也不斷提高，推動了農業經濟的可持續發展。
土地流轉改善了農村的土地環境和生態環境，推動了經濟效益和生態效益的有機統一，土地發揮最佳效能，維護和促進了農村的和諧。
土地流轉擴大了農業規模，土地流轉政策的有效實施，有力的保障了農民的一系列權益，促進了土地規模集約化，提高了農業規模收益，實現了農村勞動力轉移。
土地流轉有市場化、規范化和多元化的特點，助力了農村經濟現代化的發展，有效促進了現代農業健康發展。
土地流轉是建設新農村的必要手段。新農村建設以土地流轉政策為發展方向，建設產業園、農家樂等與城鎮消費市場相結合，不定期開展活動，拓寬了農村產業發展道路，縮小了城鄉發展之間的差距。
農民
土地流轉實現了農民增收的目的，外出務工的農民通過土地流轉實現了土地租金與外出務工雙收入。
土地流轉促進了農民的主導產業由農業生產向非農業生產的轉變。當農民的勞動力轉移所帶來的收益大于或等于現實成本與相關機會成本之和時，農民才會向其他產業轉移。在土地流轉后，農民可以離開土地向城市轉移，轉化為其他產業的勞動人口，從而減少了第二、三產業發展的阻力。
土地流轉提升了農民的勞動力資本。土地流轉后，失地農民加入企業生產過程，一方面學習先進的生產技術，提高勞動力綜合素質，另一方面將本地的人口優勢轉變成了人力資源優勢。讓未離開農村的農民有了更多的就業選擇，為實現城鎮化提供了支持。
參考資料 >
我國農村土地流轉的現狀及意義.啟東市人民政府.2023-10-26
新土地管理法實施條例：為農民土地權益做加法.中國農村網.2023-10-25